|
РЕАЛИЗАЦИЯ РЕШЕНИЙ КОНФЕРЕНЦИИ В РИОКАК УСТАНОВИТЬ ПРИОРИТЕТЫ Ущерб окружающей среде и здоровье населения <...> Начиная с середины 1960-х годов продолжительность жизни в Западной Европе, Северной Америке и Японии продолжала расти, в то время как в Центральной и Восточной Европе она оставалась на прежнем уровне или даже снизилась. Эта разница (примерно 5 лет) объясняется, главным образом, относительным увеличением смертности от хронических болезней в среднем возрасте. Однако причины этого относительного увеличения все еще не совсем ясны. Объяснение должно учитывать сочетание факторов социально-экономической и физической среды, схемы поведения и социальные привычки, такие как курение и питание, а также недостатки здравоохранения. Относительное снижение продолжительности жизни в ЦВЕ имело место как в сильно загрязненных, так и в относительно чистых регионах. Это позволяет предположить, что влияние экологических факторов на здоровье не является главенствующим. С другой стороны, оно может быть весьма значительным. <...> <...> Наиболее общие проблемы здоровья являются результатом влияния достаточно узкого набора загрязняющих веществ. Наиболее важными являются: – свинец в воздухе и почве, особенно влияющий на детей, чье умственное развитие может быть замедлено (к источникам относятся свинцовые и цинковые плавильные производства, выбросы транспортных средств); – взвешенная в воздухе пыль, которая может вызывать острые и хронические заболевания органов дыхания ( к источникам относятся угольные печи, особенно домашние, энергетические и тепловые установки, металлургическая промышленность); – двуокись серы и другие газы, особенно в сочетании с пылью ( к источникам относятся энергетические и промышленные установки, а также домашние хозяйства, использующие высокосернистый уголь или нефтяное топливо с высоким содержанием серы). <...> <...> Из-за синергических эффектов между взвешенными в воздухе твердыми частицами и газами места, где проблемы здоровья вызваны взвешенными в воздухе загрязняющими веществами, должны быть внимательно изучены, чтобы установить соотношение влияния газообразных веществ и пыли. Существует большое количество доказательств, которое постоянно растет, что мельчайшие частицы загрязнителей в воздухе наносят существенный вред здоровью и значительно повышают риск смерти, даже в наиболее передовых странах ОЭСР. В самом последнем исследовании, когда наблюдение велось за 8111 взрослыми в течение 14–16 лет с учетом возраста, пола, курения, уровня образования и опасностей профессиональных заболеваний, был сделан вывод о том, что смертность наиболее тесно связана с загрязнением воздуха мельчайшими твердыми частицами. <...> (С. 9)
Решение проблемы: нахождение баланса между политикой и инвестициями В чем состоит проблема и как ее следует решать? <...> Определенные принципы могут помочь в выборе средств тем, кто разрабатывает политику. Во-первых, следует четко определить экологическую проблему, т.к. это в значительной степени определит решение и способ его достижения. Это может показаться очевидным, но опыт свидетельствует о том, что решения в области охраны окружающей среды часто предлагаются до полной оценки проблемы и вариантов ее решения. Например, существует опасность вложения инвестиций, которые в итоге не решат реальную проблему. Так, деньги могут быть истрачены на уменьшение загрязнения от крупной электростанции, в то время как наиболее серьезное загрязнение вызвано домашним отоплением и мелкими производствами. Подобным же образом разработчики политики могут доказывать, что “решением” проблемы загрязнения реки является инвестирование в конкретную муниципальную систему сточных вод. Однако, те же деньги можно использовать выше по течению, например, на уменьшение стоков, сбрасываемых небольшой группой фабрик, чтобы оказать большее воздействие на качество воды. Если разработчики политики определяют проблему как проблему улучшения качества воды, а не просто как проблему очистки муниципальных стоков, они примут более мудрое решение. Рассуждая подобным образом, может оказаться необязательной установка дорогостоящего очистителя на электростанции, если ее можно временно совсем закрыть ( и получать энергию от других станций в сети), когда погодные условия создают опасные уровни загрязнения. Проблему можно решать различными путями – одни могут быть гораздо дешевле, чем другие. <...> (С. 20) <...> Другим принципом, который можно использовать при установлении приоритетов, является то, что предупреждение всегда дешевле, чем ликвидация последствий или устранение экологических проблем, когда они уже появились. Например, в конечном счете дешевле предупредить загрязнение почвы, производя меньше отходов и обращаясь с ними должным образом, чем обеззараживать загрязненные почвы. Более того, вряд ли разумно очищать почву до того, как сброс отходов взят под контроль. Гораздо нужнее повышение эффективности горнодобычи и промышленности и сокращение тем самым потерь, а также применение более строгих правил обращения с отходами, чем общая программа очистки почвы. <...> (С. 21)
Первый взгляд на экономическую политику <...> Некоторые экономические методы, включая рыночные реформы, более высокие цены на энергию и повышение эффективности промышленности, являются “беспроигрышными”, так как они способствуют более быстрому экономическому развитию, а также улучшению состояния окружающей среды. Затраты на достижение сопутствующих экологических выгод невысоки (они в значительной степени зависят от имеющихся организационных возможностей), таким образом, эти методы должны быть приняты как можно скорее.<...> (С. 21)
Выводы <...> Балансирование среди многих факторов – процесс трудный. Это не наука, а искусство, так как круг подлежащих учету факторов очень велик, а качество любых данных часто сомнительно. Тем не менее общие принципы установления приоритетов могут быть обобщены в следующие четыре категории. Они взаимодополняемы и должны применяться одновременно, поскольку все они необходимы для улучшения состояния окружающей среды. – По возможности всемерная поддержка той экономической политики, которая также улучшает окружающую среду. Например, рыночная реформа и особенно рыночное ценообразование на энергию, экономическая и промышленная перестройка дадут в результате устойчивое восстановление капитала и более качественное управление промышленностью. – Принятие целевой экологической политики, которая создает основы для стимулов и природоохранных учреждений. Например, система плат и штрафов может пересматриваться и постоянно применяться; экологические нормативы можно изменить, чтобы достичь значительного улучшения окружающей среды при наименьших затратах; или в речных бассейнах можно реорганизовать управление водными ресурсами в целях повышения эффективности планирования водоснабжения и очистки. Целевые инвестиции в охрану окружающей среды должны быть направлены, главным образом, на решение тех проблем, которые сохранятся и даже усугубятся, несмотря на рыночные реформы и/или промышленную перестройку. – Сосредоточение расходов на окружающую среду в тех проектах, которые имеют самые высокие коэффициенты выгод и затрат. В краткосрочной перспективе это означает, что на меры для уменьшения загрязнения воздуха будет приходиться большая часть расходов, но инвестиции с высоким коэффициентом выгод/затрат, относящиеся к загрязнению воды, качеству земельных ресурсов и сохранению биоразнообразия, также должны быть осуществлены незамедлительно. – Направление умеренных ресурсов в программы, в которых ожидаемый в будущем коэффициент выгод/затрат близок к максимальному, но период от начала до завершения очень длительный, например, инвестиции, связанные с решением проблем дорожного движения; программы сохранения природных ресурсов и биоразнообразия, требующие проведения дополнительных исследований и/или сбора данных; или инвестиции в регулирование сточных вод, которые зависят от институциональной реформы.<...> (С. 21–22)
Угрозы краткосрочного характера
состоянию окружающей среды <...> В последнем Докладе о состоянии окружающей среды за 1992 год Правительством России были отмечены следующие направления возможной угрозы для состояния окружающей среды вследствие текущих экономических трудностей. – Недостаточное финансирование технического обслуживания и капитального строительства производственных мощностей может приводить к серьезным случаям нанесения ущерба окружающей среде и растущему числу постоянных разливов и утечек загрязняющих веществ. – Переход к использованию низкокачественного сырья и угля, в связи с ростом стоимости добычи нефти, может привести к увеличению выбросов пыли в атмосферу и производству большего количества твердых отходов. – Все возрастающий риск несанкционированных лесозаготовок, опора на создание просек и неэффективное ведение лесного хозяйства могут сказаться на состоянии больших площадей тайги, особенно в Восточной Сибири. – Снижение контроля за отстрелом дичи и ловлей рыбы, наряду со случаями браконьерства на охраняемых территориях, могут привести к снижению численности животных, особенно отдельных ... представителей, находящихся под угрозой вымирания. Такая ситуация будет усугубляться недостаточным финансированием механизма управления охраняемыми территориями. – Децентрализация государственной ответственности может привести к тому, что местные органы власти начнут использование природных ресурсов без применения соответствующих мер охраны окружающей среды и без обеспечения рационального использования природных ресурсов. Первоочередные рекомендации правительств сосредоточены на: а) необходимости избежания экологических аварий, вызванных неадекватной эксплуатацией и управлением, и б) предоставлении ресурсов и укреплении организаций, ответственных за охрану таких природных ресурсов, как лес, животный мир и редкие и исчезающие местообитания. <...> (С. 24)
Более совершенная экологическая политика <...> Необходима детальная оценка приемлемости различных комбинаций методов решения различных экологических проблем в Центральной и Восточной Европе. Она должна концентрироваться на практических вопросах деятельности, а также на экономической оценке относительной стоимости альтернативных подходов. На этом этапе можно сделать ряд общих выводов. – Регулирующий подход обычно является правильным в случаях с микрозагрязнителями, такими, как тяжелые металлы и большинство токсичных химических веществ. Стоимость и сложность мониторинга выбросов таких загрязнителей велики, цена ошибки при этом очень высока, в то же время диапазон издержек, связанных с этим контролем, довольно ограничен. Адекватными мерами регулирования в таких случаях являются технологические стандарты, которые заставляют предприятия вводить определенные виды процессов или контроля выбросов в конце производственного цикла. – Стандарты выбросов или предельно допустимые нормы могут использоваться либо для обязательного применения конкретной технологии, либо в качестве инструмента для достижения желаемого уровня качества окружающей среды за пределами данного предприятия. Первый подход был обычным в Западной Европе, в то время как второй был заложен в законодательстве бывшего СССР, хотя он редко оказывался эффективным на практике. Поскольку постоянный мониторинг выбросов может быть нереален или слишком дорог, обычной практикой является использование точечных измерений или регулярного графика периодического мониторинга для обеспечения соблюдения стандартов. – Штрафы (плата) за загрязнение, которые имеют традицию в ряде стран ЦВЕ, могут применяться для борьбы с загрязнениями от крупных и средних промышленных предприятий, что может контролироваться со сравнительно небольшими затратами. Эта система применяется для таких загрязняющих воздух веществ, как пыль, двуокись серы, окислы азота, а также для органических веществ, взвешенных твердых частиц и некоторых тяжелых металлов, загрязняющих водные ресурсы. В тех странах ЦВЕ, в которых штрафы за загрязнение применялись в прошлом, они обычно устанавливались на слишком низком уровне и не оказывали какого-либо влияния на деятельность предприятий. – Коммерчески реализуемые разрешения на выбросы имеют преимущество перед штрафами за загрязнение, которое заключается в относительной определенности общих уровней выбросов. Однако они могут использоваться в качестве эффективного альтернативного инструмента только в том случае, если число источников в районе, где действуют разрешения, является достаточным для поддержания разумного уровня продажи разрешений и нет непропорционального влияния одного источника на рынок. Основной опыт использования коммерчески реализуемых разрешений на выбросы накоплен Соединенными Штатами Америки. Там имела успех схема поэтапного отказа от использования свинца в бензине, хотя прочие схемы не были столь успешными. Акт о чистом воздухе 1990 года, вероятно, приведет к значительному повышению роли торговли разрешениями в достижении конечных целей снижения выбросов серы. – Основные проблемы внедрения рыночных инструментов возникают в связи с распределением альтернативных размеров штрафов или размещением разрешений. Может потребоваться принятие переходных мер, которые бы снизили первоначальное влияние новой системы контроля на существующие источники. Например, плата за загрязнение может повышаться постепенно или значительная доля разрешений может выдаваться для существующих источников. Подобные действия могут сыграть важную роль в обеспечении политической приемлемости предлагаемых схем. До недавнего времени экологическая политика в экономике стран-членов ОЭСР в основном базировалась на командно-контрольных подходах, однако в настоящее время проявился значительный сдвиг в сторону рыночных инструментов в связи с ростом издержек по соблюдению более строгих экологических нормативов. Такие страны, как США, Нидерланды, Скандинавские страны, ставят коммерчески реализуемые разрешения, плату за сбросы или природоохранные налоги во главу угла своей политики по решению основных экологических проблем.<...> (С. 33–34)
Плата за загрязнение <...> Польский опыт с платой за загрязнение имеет много поучительного для других стран. Для введения любой системы платы за загрязнение должны быть решены две главных проблемы. – Должна быть тщательно изучена взаимосвязь между командно-контрольным регулированием и экономическими инструментами. В Польше стандарты на выбросы не были увязаны с системой платежей за загрязнение ни по способу их выполнения, ни по той роли, которая отводилась снижению выбросов в атмосферу различных загрязняющих веществ. Это вызвало непонимание предприятий, которым казалось, что к ним несправедливо предъявляются непоследовательные требования. – Эффективная система платы за загрязнение, отражающая экологический ущерб от выбросов, может оказаться большим финансовым бременем для предприятий, которые никогда не соблюдали строгих экологических нормативов в прошлом. Поскольку финансовое положение многих предприятий уже является слабым, принуждение к выплатам может привести к их банкротству, в то время как невзимание платежных сборов подорвет устойчивость системы. Обе данные проблемы гораздо более актуальны в переходный период, когда предприятия приспосабливаются к новой для них политике по сравнению с той, которая существовала длительное время. Можно отменить или изменить действующие меры регулирования для того, чтобы они не подрывали воздействия платы за загрязнения. Возможно применение различных мер для преодоления трудностей переходного периода. Ни один из вариантов не является идеальным, однако странам следует выбрать один или комбинацию из нескольких следующих подходов. – Ввести относительно низкую плату за выбросы, не превышающую уровня, определенного в разрешении на выбросы для каждого предприятия, однако при этом требовать полных выплат за выбросы, превосходящие допустимые. Такая мера эквивалентна традиционной системе взносов (низкие платежи за выбросы) и штрафов (полные платежи за выбросы), которая действовала или действует поныне во многих странах. Эта практика эффективно стимулирует меры по сокращению выбросов до допустимого уровня, однако приносит в жертву эффективность, которая могла быть достигнута, заставляя предприятия с более низкими издержками борьбы с выбросами уменьшать их до уровня ниже, чем обозначенный в имеющихся у них разрешениях. Именно поэтому следует постепенно, в течение трех-четырех лет, свести на нет те категории выбросов, на которые распространяются низкие выплаты. – Применять единую систему выплат к любого рода выбросам и постепенно, с годами, приближать их к уровням, определенным оценками нанесенного экологического ущерба. Такая мера в меньшей степени стимулирует немедленное сокращение выбросов, однако может быть более целесообразна в случае, если разрешения на выбросы сомнительны или они не выдавались для многих источников выбросов. – Применить с самого начала и полностью все платы за выбросы, но ввести “банковскую” схему, когда предприятиям разрешается отсрочка в платежах на условии большего сокращения выбросов или внесения более высокой платы в будущем. Однако, должны быть пределы в размерах подобного “кредита”, чтобы срок “возврата долга” за загрязнение был достаточно коротким – не дольше чем четыре года. Такие меры отражают ситуацию, когда правительства, в конечном итоге, не заинтересованы в банкротстве предприятий, являющихся сильными загрязнителями окружающей среды и неспособных заплатить за производимое ими загрязнение. Однако такая мера будет оправдана только в том случае, когда власти однозначно объявят о намерении в будущем закрыть те предприятия, которые будут неспособны возвращать долги по платежам. Один из способов выполнения этого – наложить арест на собственность и другое имущество приватизированного предприятия-должника, чтобы новые хозяева не смогли избежать уплаты долгов.<...> <...> Никакая система платы за загрязнение или другие экономические меры не могут изменить основополагающие политические цели. Если правительства отдают приоритет повышению объема производства и сохранению занятости населения, то экологическая политика, представляющая собой угрозу этим целям, будет тем или иным способом отвергнута. Принятие политики, которая не претворяется в жизнь, лишь подорвет доверие к экологическим властным структурам и правительству в целом. Поэтому выполняемые мероприятия переходного характера должны отражать готовность властей доводить дело до конца вопреки встречающимся трудностям для достижения поставленных ими экологических целей. Лучше согласиться с удлинением переходного периода для достижения поставленных задач, чем ставить задачи, в которые трудно поверить или которые вряд ли выполнимы, поскольку постоянное перенесение конечных сроков гораздо хуже, чем твердо установленные длительные сроки для достижения реальных целей.<...> (С. 36–37)
СОЗДАНИЕ БОЛЕЕ СОВЕРШЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ Потенциал в области управления, подготовка кадров и образование <...> Перед экологическим образованием и обучением стоит ряд общих для всего региона проблем: – недостаточный интерес со стороны общественности, что приводит к низкому уровню продажи публикаций по охране окружающей среды и отсутствию материалов по экологическим проблемам в средствах массовой информации; – недостаточная потребность в экологическом образовании и обучении (особенно на уровне университетов) в связи с относительно низкой приоритетностью вопросов охраны окружающей среды; – недостаток координации между различными министерствами, занимающимися развитием экологического образования и обучения, а также между образовательными учреждениями; – задержки в разработке программ обучения, учебных пособий и материалов, учебников, программ подготовки преподавателей и других средств; – противодействие введению экологического образования со стороны тех управляющих и государственных чиновников, которые не принимают непосредственное участие в управлении окружающей средой, но оказывающих при этом значительное влияние на ход процесса экономических реформ (например служащие министерства финансов, управляющие фабриками, муниципальные власти); – отсутствие опыта западных стран, накопленного в области управления подготовкой кадров и исследований в области охраны окружающей среды, что ведет, с точки зрения западных доноров, к неадекватному использованию технической и финансовой помощи и, соответственно, к нежеланию увеличивать объемы помощи на эти цели. Для обеспечения эффективного экологического образования и обучения страны Центральной и Восточной Европы должны сделать четыре вещи. Они должны: а) обследовать существующие учреждения, занимающиеся экологическим образованием и обучением, и решить, как улучшить их работу; б) проанализировать и пересмотреть учебные программы на всех уровнях; в) разработать методы обучения для каждой конкретной аудитории; г) оценить финансовые потребности, имеющиеся источники средств и распоряжение деньгами.<...> (С. 52)
ПРИОРИТЕТЫ В ОБЛАСТИ РАСХОДОВ НА ОХРАНУ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ <...> Хотя рыночные реформы окажут свое положительное влияние на большую часть выбросов, вызывающих серьезные последствия для здоровья человека и наносящих экономический ущерб региону, потребуются бюджетные ассигнования для ускорения процесса улучшения состояния окружающей среды. Это дополняется двумя другими категориями расходов, которые необходимы для наиболее эффективного использования имеющихся ресурсов. К таким категориям затрат относятся следующие: 1) финансирование покрытия затрат, связанных с деятельностью, содержанием и ремонтом уже существующих государственных объектов и служб по охране окружающей среды. Особенно это касается вопросов очистки питьевой воды и сточных вод, сбора и обработки коммунальных отходов, а также организации учета и контроля за уничтожением опасных, токсичных и ядерных отходов; 2)”беспроигрышные” капиталовложения, которые могут оправдываться и на чисто экономической основе, но которые приносят и значительные выгоды в области охраны окружающей среды. Экономия энергии, низкозатратные и малоотходные технологии – все это относится к этой второй категории, равно как и другие аспекты, связанные с расходами на улучшение ведения “домашнего хозяйства”, небольшими усовершенствованиями на производстве, что позволяет снизить утечки, потери и расходование ресурсов. Помимо этого к приоритетным категориям расходов на охрану окружающей среды относятся: – немедленные инвестиции, направленные на решение проблем здравоохранения... В районах с высоким загрязнением воздуха первоочередные приоритеты должны отдаваться мерам для улучшения системы контроля пыли от предприятий цветной металлургии и сталеплавильных заводов, а также мероприятиям, связанным с заменой угля на газ для его использования в районных теплоэлектростанциях и в жилых домах. Что касается загрязнения водных ресурсов, то здесь приоритетное внимание должно уделяться предварительной обработке промышленных сточных вод с содержанием тяжелых металлов и токсичных химических веществ, которые представляют собой серьезную угрозу для грунтовых и поверхностных вод, а также мерам для понижения избыточного уровня нитратов в источниках питьевой воды, находящихся в сельской местности. Что касается опасных отходов, то здесь основное внимание следует уделять надежной защите источников грунтовых и наземных вод от попадания в них загрязнителей, вымываемых из почвы на свалках. Следует оказывать поддержку усилению и ускорению инвестиций в охрану окружающей среды со стороны предприятий в ответ на новую экологическую политику и меры, направленные, например, на уменьшение сбросов засоленных вод шахтами, очистку промышленных стоков от целлюлозных, текстильных и химических предприятий, а также меры по сокращению сбросов токсичных веществ химическими и нефтехимическими предприятиями; – эффективные инвестиции, направленные на решение первоочередных проблем, свойственных различным странам. Данные меры включают в себя очистку сточных вод для охраны ценных прибрежных, туристических и экологических ресурсов, поэтапное завершение строительства недостроенных очистных сооружений, особенно там, где это может оказать значительное влияние на качество воды, а также выполнение программ, предотвращающих необратимый вред, который может быть нанесен важнейшим экосистемам; – меры, не требующие высоких затрат и касающиеся долгосрочных экологических приоритетов, в тех случаях, когда своевременные действия могут помочь избежать необходимости расходовать гораздо более крупные средства в будущем. Сюда можно отнести постепенное прекращение использования бензина с содержанием свинца, снижение выбросов от автотранспорта, финансирование прикладных исследований в области охраны экосистем, а также развитие систем сбора, обработки и распространения экологических данных и информации об окружающей среде.<...> (С. 55) Печатается по тексту:Программа действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы (Одобрено на Конференции Министров по защите окружающей среды, Люцерна, Швейцария, 28–30 апреля 1993 года). EAP Translation Project 31 марта 1994. 89 с. с прил. |
|