|
ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ<...> Общая сумма затрат на проведение природоохранных мероприятий составила в 1995 г. в текущих ценах 42,6 трлн руб., структура которых выглядит следующим образом:
В 1995 г. на природоохранные мероприятия организациями всех форм собственности израсходовано 6403,6 млрд руб. капитальных вложений, что на 2,8% меньше уровня 1994 г. (в сопоставимых ценах). В общем объеме инвестиций, направленных в производственное строительство в 1995 г., капиталовложения на охрану природы и рациональное использование природных ресурсов составили 4,6%. <...> (С. 263) Печатается по тексту:О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1995 году: Государственный доклад. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов. М.: Центр международных проектов, 1996.
ПРИНЦИПЫ И ИНСТРУМЕНТАРИЙ ПРАВА ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКЕ ГЕРМАНИЯ
Введение <...> Можно сказать, что практически не существует ни одной специальной области правовой науки, которая бы объединяла такое количество самых разнообразных юридических дисциплин, как право охраны окружающей среды (в дальнейшем именуемое “экологическим правом”. – Прим. переводчика), ныне превратившееся в часто используемое модное понятие. Данная материя, часто также характеризуемая как “надотраслевое право”, при этом не только описывает определенный сектор одной из трех традиционных составных частей нашего национального правопорядка, а охватывает в равной мере публичное право. Это значит, что принципы и правовые институты этих трех областей присутствуют в экологическом праве, влияя и оплодотворяя при этом друг друга, а иногда – конкурируя и конфликтуя друг с другом. Эффективная экологическо-правовая работа также требует наличия обширных внеюридических знаний и, в частности, естественнонаучных и технических навыков. В нижеследующей работе будет предпринята попытка дать обзор-введение в структуры германского экологического законодательства путем приближения к нему при помощи курсорного изложения основных принципов и инструментов экологического права. Особое значение приобретает издание Экологического кодекса, разрабатываемого в настоящее время с целью систематизации и объединения соответствующих регулирований, пока разбросанных по многочисленным отдельным законам. <...> (С. 1–2)
Экологическо-правовые принципы <...> Три основных принципа экологического права – принцип профилактики (нем. Vorsorgeprinzip), принцип ответственности причинителя (нем. Verursacherprinzip) и принцип сотрудничества (нем. Kooperationsprinzip) – являются обязательной составной частью в повседневных экологическо-политических спорах и дискуссиях противоборствующих интересов. Общеобязательное и целостное определение правового качества принципов профилактики, ответственности причинителя и сотрудничества дать невозможно, т.к. подлежащее оценке дело будет рассматриваться на основании как общих принципов, так и конкретных обстоятельств. <...> (С. 2–3) <...> Принцип профилактики вступает в действие еще до порога традиционной полицейско-правовой обороны. Он преследует предвидящую, антиципирующую охрану окружающей среды, которая своевременно предотвращает возникновение экологических нагрузок и досрочно сохраняет ресурсы, объем которых ограничен. Этот принцип отразился в первую очередь в вводных нормах многочисленных экологическо-правовых, специальных законов, получив в результате юридическое содержание скорее на программном уровне. Сверх того, однако, законодатель также занимается конкретной, предметно-специфической экологической профилактикой, которая может проводиться на трех отдельных уровнях: – обязанности по обработке вредных веществ... – обязанности по предотвращению возникновения вредных веществ... – полный запрет промышленного производства или сельскохозяйственного возделывания. Уровень профилактических мероприятий, которые надлежит предпринимать, зависит от потенциала угрозы. Ресурсо-сберегательное и экологическое понимание принципа профилактики, как правило, не учитывает интересы индивидуализированных третьих лиц и, таким образом, как гласит преобладающее мнение, не защищает интересы соседей. <...> (С. 3–4)
Принцип ответственности причинителя (ущерба окружающей среде – Сост.) Являясь обширным материальным возложением ответственности за экологический ущерб, причиненный в результате индивидуализируемых действий, он посредством юридического вменения призван обеспечивать в первую очередь репрессивную, компенсационную, но вместе с тем профилактическую охрану окружающей среды. Целью при этом является экономически эффективное и одновременно бережное использование природных богатств. Причинитель должен действенно предотвращать экологический ущерб, которым чреваты его действия, а причиненный ущерб – ликвидировать, причем, думается, что в количественном отношении, конечно, более часто будет использоваться именно вторая альтернатива. Условием для этого, однако, опять-таки является эксплицитное внедрение данного принципа в обязательные правовые предписания. Принцип ответственности причинителя и его инструментализация посредством требований, запретов и возложения обязанностей весьма близок по духу ответственности нарушителя, существующей в общем полицейском праве и праве, регулирующем общественный порядок... <...> (С. 4)
Принцип сотрудничества <...> Согласно этому принципу, эффективная охрана окружающей среды возможна только в том случае, если государство и граждане будут сообща взаимодействовать. Являясь принципом политико-процедурного характера, принцип сотрудничества призван обеспечивать ответственное участие предприятий, промышленных и экологических союзов, а также граждан в охране окружающей среды, причем не для того, чтобы поставить под вопрос принципиальную ответственность государства или даже субституировать его правомочия, а для того, чтобы с оптимальной приемлемостью использовать привлечение частных представлений, интересов и знаний для осуществления экологической политики, отвечающей, по возможности, интересам всего общества в целом. Необходимо указать на неопределенность этого принципа, так как переход между сотрудничеством и круговой порукой подчас бывает весьма плавным. <...> (С. 5)
Другие принципы, используемые в экологическом праве <...> Некоторыми из них – они приводятся в качестве примеров экологическо-правового мышления – являются: принцип общественного бремени (нем. Gemeinlastprinzip), который представляет собой противоположность принципа ответственности причинителя, принцип коллективной ответственности причинителей из области групповой ответственности (нем. kollektives Verursacherprinzip der Gruppenverantwortlichkeit), принцип защиты и охраны существующей окружающей среды (нем. Bestandsschutzprinzip) для обеспечения имеющегося состояния и состава окружающей среды, принцип международной охраны окружающей среды (нем. Bestandsschutzprinzip ) и другие. <...> (С. 6) <...> Если раньше главенствующее положение однозначно отводилось институтам поддержания общественного порядка из области классического административного вмешательства, то средства, используемые ныне, простираются от неформальных договоренностей в областях, в которых существует правовой вакуум, до специфического экологического уголовного права. <...> (С. 6)
Экологическо-правовое планирование <...> Действующее право пока не предусматривает – в силу практических, исторических, а также конституционно-правовых причин – надведомственного экологическо-правового планирования. Вместо этого административные органы, отвечающие за охрану окружающей среды, вынуждены использовать многочисленные специфические инструменты планирования, как, например, планы обеспечения чистоты воздуха согласно параграфу 47 Федерального закона о защите окружающей среды от вредных воздействий, или водохозяйственные планы-рамки согласно параграфу 36 Закона о регулировании водного режима (нем. Wasserhaushaltsgesetz – WHG), или планы устранения отходов согласно параграфу 6 Закона об отходах (нем. Abfallgesetz – AbfG) либо должны включать охрану окружающей среды как существенный момент в планирование, которое не связано в первичном порядке с охраной окружающей среды, как, например, в рамках планирования строительства определенной дороги или определенного аэропорта. Кроме того, охрана окружающей среды также является предметом общего планирования системы расселения и землепользования, что непосредственно вытекает из пункта 2 абзаца 1 параграфа 1 Закона о системе расселения и землепользования (нем. Raumordnungsgesets – ROG). Однако, согласно абзацу 3 параграфа 2 через параграф 1 Закона о системе расселения и землепользования, охрана окружающей среды не занимает особого ранга. <...> (С. 7)
Инструменты права охраны общественного порядка <...> Публично-правовой режим профилактической охраны окружающей среды, осуществляемый посредством запретов, требований и административных разрешений и являющийся эффективным централизованным средством государства в области экологического права, в недалеком будущем вряд ли удастся заменить чем-то другим. Помимо законных обязанностей уведомления об определенной деятельности и ее последствиях основным моментом экологического права в практически всех специальных экологическо-правовых законах является установление законных запретов с сохранением разрешительного порядка за государством. Следует различать, как правило, две основные административно-правовые конструкции: В случае превентивного контроля с сохранением разрешительного порядка за государством при наличии предписанных в законодательном порядке условий существует право заявителя на получение разрешения. Соответствующий административный орган в порядке процедуры лишь оценивает безопасность проекта, разрешая его осуществление в случае положительного результата. Это, как правило, вытекает непосредственно из текста закона, в котором действия административного органа зафиксированы в принципиальном порядке.
Репрессивный запрет сохраняет за государством право расценивать поведение заявителя, в принципиальном порядке расцениваемое законодателем как социально вредное, разрешение на которое может даваться только в виде исключения. Если в таком случае выполняются законодательные требования, то предоставление разрешения производится по усмотрению административного органа.
Комбинированная форма этих двух подходов встречается в атомном праве, которое в определении своих целей в пункте 1 абзаца 1 параграфа 1 Закона о мирном использовании ядерной энергии и защите от опасности, исходящей от нее, хоть и говорит о том, что использование ядерной энергии в мирных целях заслуживает стимулирования, а в абзаце 2 параграфа 7 этого же закона предоставляет в частных случаях административным органам ядерной энергетики право на отклонение соответствующих ходатайств. Административные процедуры, которые служат решению вопроса о допустимости проектов, сопрягаются с несамостоятельной частичной проверкой по части экологической профилактики, в рамках которой на основе единых принципов должно исследоваться воздействие на окружающую среду. Результаты этой проверки надлежит использовать в процессе принятия решения. Образцом этой частичной проверки является американский Environmental Impact Assessment, а ее инициатором – Европейское сообщество. На вред, уже причиненный окружающей среде, соответствующий административный орган может реагировать с помощью репрессивных средств особого или общего полицейского права или права охраны общественного порядка. Административный орган, опираясь на специальные положения, может заставить причинителя принять соответствующие меры и действия по устранению угрозы. <...> (С. 7–9)
Публично-правовые договоры <...> Вместо издания административного акта соответствующий орган в области экологического права может – согласно закону о порядке рассмотрения административных нарушений – заключить с адресатом публично-правовой договор, поскольку этому не препятствуют иные правовые предписания. В данном случае односторонне суверенная охрана окружающей среды посредством административных действий заменяется инструментом сотрудничества. Принципиально пассивный адресат административного акта, превращаясь в одну из сторон в договоре, получает возможность для осуществления в ходе диалога с административным органом собственных представлений, например, в рамках специальных договоров о ликвидации вредных веществ или договоров санации и, таким образом, извлечения экономической пользы для самого себя. <...> (С. 9–10)
Задачи частных лиц в области экологическо-правового контроля <...> Законодатель во многих областях перешел к использованию потенциала частных лиц в целях осуществления экологическо-правового контроля. Этот подход позволяет уменьшать нагрузку на государственные органы и одновременно использовать большие естественнонаучные и технические знания, существующие в частнопредпринимательской сфере, в целях контроля над окружающей средой. В прошлом оправдали себя два подхода: с одной стороны, государство в порядке временной субделегации возлагает на независимых экспертов и экспертные организации задачи по контролю, четко установленные в законодательном порядке. Эти эксперты и экспертные организации выступают по отношению к гражданину как орган экологической администрации, соответственно подлежа, как все государственные органы, административно-судебному контролю; с другой стороны, эколого-правовые законы предусматривают создание внутрипредприятийных контрольных структур посредством обязательного назначения на предприятиях лиц, ответственных за охрану вод, выбросы в атмосферу и отходы. Эти работники предприятий, которые не состоят в каком-либо правоотношении с компетентным административным органом, обладают особыми правами и обязанностями по отношению к руководству предприятия, чтобы обеспечить соблюдение соответствующих предписаний и выполнять роль как бы экологической совести предприятия. <...> (С. 10)
Охрана окружающей среды посредством сборов <...> Существуют три основные категории экологических сборов: экологические налоги в прямом смысле этого слова, регулирующие сборы для детерминирования поведения, и компенсационные сборы в качестве компенсационного инструмента. Опасения, что с экологически вредным поведением уже нельзя будет справиться с помощью традиционного инструментария, все сильнее направляют общественную дискуссию в русло принципиальных вопросов налоговой политики. <...> (С. 11)
Гражданско-правовая ответственность <...> Согласно определению абзаца 1 параграфа 3 Закона об ответственности за экологический ущерб, значимый в правовом отношении вред или ущерб возникает вследствие воздействия на окружающую среду, если он причиняется посредством веществ, сотрясения, звука, давления, лучей, газов, паров, тепла или иных явлений, которые получили распространение в земле, воздухе или воде. Это определение в принципиальном порядке предусматривает предположение вреда, направленное против владельца установки, и далеко идущие права потерпевшего на получение информации от владельца установки и компетентных органов. Помимо этого, параграф 19 Закона об ответственности за экологический ущерб обязует владельцев определенных установок к созданию обеспечительных фондов в интересах потерпевших. Это значит, что основным моментом гражданского обязательного права в этих вопросах является – в отличие от организованного в административном порядке контроля – частное саморегулирование. <...> (С. 11–12)
Уголовная ответственность <...> Существует конфликтный потенциал , который возникает вследствие конкуренции между экологическим уголовным правом и экологическим административным правом. Соответствующие параграфы Уголовного кодекса сами по себе не обладают способностью к исполнению, а нуждаются в фактическом наличии составов преступлений, в них описанных. Предоставление оспоримых в уголовном порядке экологическо-административных разрешений приводит к тому, что уголовная ответственность – вследствие оправдания владельца установки – переносится на соответствующее должностное лицо в соответствующем экологическом административном органе. <...> (С. 12–13) Печатается по тексту:Рейнгард М.Правовые основы охраны окружающей среды в ФРГ. М.: МНЭПУ, Германский фонд международного правового сотрудничества, 1995. С. 14. |
|