|
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ПО ОХРАНЕ ПРИРОДЫОт составителя В разделе представлены лишь несколько документов, регламентирующих международное сотрудничество в области охраны окружающей среды. Практика преподавания убеждает в сложности восприятия учащимися особенного стиля международных соглашений. Тем не менее важно на примере хотя бы двух эпохальных деклараций – Стокгольмской, 1972 г. и Рио-де-Жанейро, 1992 г. – ознакомиться с характером и методами решения природоохранных проблем на международном уровне. За каждой фразой этих документов упорные усилия дипломатов по согласованию интересов различных государств. Стремясь обойти противоречия между ними, разработчики вынуждены были постепенно отходить от категоричных заявлений до той степени нейтральности утверждения, которая устраивает абсолютно всех участников международного процесса. Таким способом дипломаты находят пути для конструктивного прогресса в решении сложных проблем. Каждое слово в приведенных декларациях означает достигнутый рубеж и способ согласованного продвижения вперед. Большое значение в деле охраны природы имеет свободный доступ общественности к экологической информации, который гарантируется не только на основе национальных законодательных решений, но и благодаря Руководящим принципам, принятым на Конференции в Софии в 1995 г. Перечень международных соглашений, заключенных СССР, по вопросам экологии и охраны окружающей среды приводится со значительными сокращениями. При изучении этой темы см. также: О ратификации рамочной Конвенции ООН об изменении климата: Федеральный закон от 4 ноября 1994 г. № 34-ФЗ. О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением: Федеральный закон от 25 ноября 1994 г. № 49-ФЗ. О ратификации рамочной Конвенции о биологическом разнообразии: Федеральный закон от 17 февраля 1995 г. № 16-ФЗ.
ОБЩИЕ ВОПРОСЫ<...> История международного природоохранного права начинается с подписания в Лондоне в 1900 году Конвенции об охране дикой природы Африки.
Россия на сегодняшний день участвует в четырех глобальных Конференциях – О международной торговле видами дикой фауны и флоры, Об охране водно-болотных угодий..., Об охране Всемирного природного и культурного наследия и О сохранении биологического разнообразия. В первых трех Российская Федерация выступает как правопреемник СССР, последняя подписана Россией уже после распада СССР. У России также существуют международные обязательства, касающиеся охраны дикой природы, вытекающие из двусторонних договоров и региональных соглашений (Об охране белого медведя, Антарктический договор, Конвенция об охране китов).
Основными принципами международного права в области охраны природы являются признание суверенитета каждой отдельной страны над ее природными ресурсами, включая живую природу, с одной стороны, и представление о “природе без границ”, с другой. Поскольку распределение каждого вида в пространстве не зависит от государственных границ, рациональное использование ресурсов дикой природы и эффективная ее охрана невозможна без сотрудничества многих стран. Любое международное соглашение является компромиссом между этими положениями.
Смысл международных конвенций состоит в формулировании общих приоритетов и целей в природоохранной деятельности, определении общего для всего региона, охваченного соглашением, списка наиболее уязвимых видов или экосистем, унификации мер охраны и, насколько это возможно, природоохранного законодательства. Важен и пропагандистский аспект международных документов. Внесение какого-либо вида в международный список уязвимых или исчезающих повышает его “общественный статус” внутри страны, накладывает определенные моральные обязательства на те страны, где этот вид еще сохранился. Присоединение к любой природоохранной конвенции и соблюдение ее норм является добровольным делом каждого суверенного государства. Стимулом к участию и соблюдению норм природоохранных конвенций по-прежнему являются лишь соображения престижа страны. После ратификации каждой конвенции возникает необходимость внесения изменений в национальные нормативно-правовые документы. Наиболее действенным инструментом контроля международного сообщества за соблюдением требований природоохранных конвенций являются фонды международных конвенций. Первый такой фонд был создан в рамках Конвенции об охране природного и культурного наследия для оказания финансовой поддержки сохранению объектов, внесенных в Список. В 1992 г. был создан фонд Рамсарской конвенции, который призван обеспечить финансирование мероприятий по улучшению режима использования угодий, внесенных в Список, выявлению и оформлению новых объектов, просветительскую деятельность. Идея создания фонда в рамках Конвенции об охране биологического разнообразия была высказана бывшим премьер-министром Швеции Гру Брутланд. В Докладе Комиссии Брутланд было предложено отчислять один процент национального дохода развитых стран на сохранение природы развивающихся стран, поскольку значительная доля видового разнообразия приходится на развивающиеся страны, не имеющие достаточных средств для его сохранения. Наиболее вероятной кандидатурой на роль держателя фонда представляется Всемирный банк, уже выступивший с инициативой “Глобальных природоохранных инструментов” (Global Environmental Facilities – GEF) – программы финансирования крупномасштабных международных проектов. Принято различать глобальные и региональные конвенции. Глобальные открыты для подписания или присоединения любого государства и охватывают всю территорию земного шара. К ним относятся Рамсарская конвенция, СИТЕС, Конвенция об охране биоразнообразия и др. Региональные объединяют страны по территориальному признаку. Действие их может охватывать как целое полушарие (Конвенция об охране дикой природы Западного полушария (1940), так и относительно небольшие регионы (Средиземноморье, Карибский бассейн). Из региональных наибольший интерес представляет Конвенция об охране дикой природы и естественных местообитаний в Европе (Берн, 1979). По отношению к объектам природы все международные соглашения можно разделить на две группы – направленные на охрану определенных территорий или сохранение видов вне зависимости от места обитания. К первой группе относятся две глобальные конвенции – Об охране водно-болотных угодий и Об охране всемирного наследия. Действие конвенций распространяется на объекты, внесенные в международные списки по представлению стран-участников на основании критериев, принятых Конференцией сторон. В настоящее время на территории РФ находятся 35 объектов, включенных в Список водно-болотных угодий всемирного значения и 7 объектов Всемирного наследия, относящихся к культурному наследию; природных объектов РФ в Списке Всемирного наследия пока, к сожалению, нет. На охрану отдельных видов или всего видового разнообразия в целом ориентированы Конвенция об охране биологического разнообразия (Рио-де-Жанейро, 1992), Конвенция об охране мигрирующих видов диких животных (Бонн, 1979), Конвенция о международной торговле находящимися под угрозой видами дикой фауны и флоры (Вашингтон, 1973).
Координация природоохранной деятельности на территории бывшего СССР До 1991 года охрана природы на территории СССР регулировалась единым законодательством. Принятый в 1980 году Закон об охране и использовании животного мира устанавливал подходы и требования к охране природы для всех республик. После развала СССР была разрушена природоохранная инфраструктура, единое законодательство потеряло силу, так же как и Красная книга СССР. Разрушена и единая система заповедников, статус особо охраняемых природных территорий определяется национальными законодательствами по-разному. Попытка предотвратить развал природоохранной системы была предпринята в начале 1992 года. Представители правительств 11 бывших республик подписали Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды. Насколько известно, этот документ не был ратифицирован ни одним парламентом. Вместо Соглашения в конце 1992 года Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ был принят Рекомендательный законодательный акт “О принципах экологической безопасности в государствах Содружества”. Он предусматривает значительно меньшую степень координации и ориентирован на охрану среды обитания человека в узком смысле. Акт практически не затрагивает вопросов охраны живой природы (полный текст см. “Экос-информ”, 1993, № 2). В мае 1994 г. этот Акт был ратифицирован Федеральным Собранием РФ. <...> Печатается по тексту:Мокиевский В.О.Международное природоохранное право: Международное законодательство по охране живой природы // Охрана живой природы. Вып. 2. Нижний Новгород: Центр охраны дикой природы Социально-экологического союза, Лаборатория охраны биоразнообразия при экологическом центре “Дронт”, 1994. С. 4–7.
Таблица 30. ПЕРЕЧЕНЬнекоторых международных соглашений, заключенных Союзом ССР, по вопросам экологии и охраны окружающей среды
РЕГИСТР международных договоров и других соглашений в области окружающей среды1. Конвенция об использовании свинцовых белил в малярном деле, Женева, 1921 год. 2. Конвенция о сохранении фауны и флоры в их природном состоянии, Лондон, 1933 год. 8. Конвенция о создании организации по охране растительного мира Европы и Средиземноморья (с поправками), Париж, 1951 год. 16. Всемирная конвенция об охране морских котиков в северной части Тихого океана (с поправками), Вашингтон, 1957 год. 24. Соглашение о сотрудничестве в применении карантина растений и их охране от вредителей и болезней, София, 1959 год. 35. Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой, Москва, 1963 год. 44. Европейское соглашение об ограничении использования некоторых детергентов в моющих и чистящих продуктах, Страсбург, 1968 год. 53. Соглашение о создании Комиссии по борьбе с пустынной саранчой в Северо-Западной Африке (с поправками), Рим, 1970 год. 104. Конвенция об охране морских живых ресурсов Антарктики, Канберра, 1980 год. 127. Международное соглашение по тропической древесине, Женева, 1983 год. 138. Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии, Вена, 1986 год. 147. Европейская конвенция о защите домашних животных, Страсбург, 1987 год. 156. Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий, Хельсинки, 1992 год. 157. Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, Хельсинки, 1992 год. 158. Рамочная конвенция об изменении климата, Нью-Йорк, 1992 год. 159. Конвенция о биологическом разнообразии, Рио-де-Жанейро, 1992 год. 160. Конвенция об ответственности за ущерб, наносимый опасными для окружающей среды действиями, Лугано, 1993 год. <...> Печатается по тексту:Межгосударственный экологический совет стран СНГ: Сборник документов. Вып. 1. Минск, 1995.
РУКОВОДЯЩИЕ ПРИНЦИПЫ по обеспечению доступа к экологической информации и участия общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей средыодобренные третьей Конференцией министров “Окружающая среда для Европы” (23–25 октября 1995 г., София, Болгария) <...> На конференции в Софии министры одобрили Руководящие принципы по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды и предложили ЕЭК рассмотреть ход их осуществления в 1997 г. и доложить об этом на их следующей конференции, которая состоится в мае 1998 г. в Дании. Министры также подчеркнули важное значение разработки региональной конвенции по участию общественности с соответствующим привлечением неправительственных организаций.
Преамбула Ссылаясь на принцип 10 Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию, в котором указывается, что “экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан – на соответствующем уровне”, признавая, что для повышения уровня информированности об экологических проблемах и содействия эффективному участию общественности необходимо гарантировать доступ к экологической информации, признавая, что участие общественности способствует усилиям органов государственной власти по охране окружающей среды, и учитывая, что экологическая политика и процесс принятия решений не должны ограничиваться кругом вопросов, которыми занимаются эти органы, признавая, что для содействия эффективному участию общественности ей следует предоставлять информацию о средствах и методах участия в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды и решении экологических проблем, признавая, что процесс участия общественности может быть источником дополнительной информации и научно-технических знаний для директивных органов, исходя из убеждения в том, что природоохранные органы должны повышать уровень информированности общественности с целью содействия углублению понимания и укрепления поддержки общественностью экологической политики и вопросов, касающихся соблюдения экологических норм, учитывая, что содействие участию общественности требует от органов государственной власти обеспечивать открытость и подотчетность их работы, что позволяет повысить уровень доверия к ним и укрепить поддержку их деятельности, сознавая, что одновременно с признанием важной роли, которую играет участие общественности в защите экологических прав, необходимо также отметить, что все лица, как в личном качестве, так и в ассоциации с другими обязаны охранять и сохранять окружающую среду, принимая во внимание тот факт, что реальный доступ к судам и административным процедурам подачи жалоб для отдельных лиц и групп, объединенных общими государственными интересами, позволит обеспечить охрану их законных интересов и эффективное применение предусмотренных мер по охране окружающей среды, а также отказ от незаконной практики, утверждает нижеследующие Руководящие принципы: Ничто в данных Руководящих принципах не может истолковываться как указание на ограничение каких-либо прав доступа к информации и участия общественности, которые могут гарантироваться в законодательстве любого государства-члена или в рамках любого соглашения, стороной которого является это государство.
I. Доступ к экологической информации 1. Для целей настоящих Руководящих принципов под термином “экологическая информация” понимается любая информация о состоянии вод, воздуха, почвы, фауны, флоры, земли и природных зон и о деятельности или мерах, которые оказывают неблагоприятное воздействие или могут оказывать такое воздействие на них, а также о деятельности или мерах, направленных на их охрану, включая административные меры и программы рационального использования окружающей среды. 2. Любому физическому или юридическому лицу должен предоставляться, по его просьбе, свободный допуск к экологической информации при соблюдении условий, содержащихся в настоящих Руководящих принципах, безотносительно его гражданства, подданства или места жительства и без учета необходимости доказывать его правовой или другой интерес. 3. Органы государственной власти (на национальном уровне, уровне территориально-административных единиц и местном уровне) и органы, на которые возложена государственная ответственность за охрану окружающей среды, за исключением органов, обладающих судебной или законодательной дееспособностью, должны предоставлять экологическую информацию с соблюдением условий, содержащихся в настоящих Руководящих принципах. 4. Органы государственной власти должны обеспечивать на регулярной основе сбор и обновление необходимой экологической информации. Кроме того, государства должны создавать в тех случаях, когда действующие на добровольной основе системы не отвечают существующим требованиям, обязательные системы, обеспечивающие необходимый поток информации о деятельности, оказывающей значительное воздействие на окружающую среду, для органов государственной власти. 5. Государства должны принимать необходимые меры по повышению уровня транспарентности своих систем экологической информации, например путем определения типа и охвата имеющейся экологической информации, основных условий ее предоставления и процедур ее получения, а также посредством создания и ведения информационных регистров и назначения должностных лиц, занимающихся информационным обслуживанием. 6. В просьбе о предоставлении информации может быть отказано только тогда, когда она затрагивает:
В такой просьбе может быть также отказано, если это предусматривает предоставление любых документов, находящихся на заключительном этапе их подготовки. В каждой конкретной ситуации вышеуказанные основания для отказа следует толковать ограничительно путем сравнения преимуществ, которые можно получить в контексте государственных интересов в случае разглашения содержания документов, с преимуществами в случае неразглашения сведений. Причины отказа в просьбе о предоставлении информации должны излагаться в письменном виде. В тех случаях, когда только часть запрашиваемой информации затрагивает одну из таких особых категорий данных, оставшуюся информацию следует выделять и предоставлять лицу, обратившемуся с подобной просьбой. 7. Органы государственной власти должны ответить лицу, обратившемуся с просьбой предоставить информацию, в максимально короткие сроки и не позднее чем через шесть недель. 8. Экологическая информация, например та, которая хранится в государственных архивах, должна предоставляться общественности для изучения бесплатно. Любому лицу, обратившемуся с просьбой об информации, следует предоставлять соответствующие условия для получения копии такой информации ( при условии соблюдения положений об авторских правах) с оплатой, в случае необходимости, издержек, связанных с воспроизводством и распространением информации. В тех случаях, когда информация хранится в различных формах, она должна предоставляться в форме, определяемой лицом, обратившимся с просьбой об информации, например в письменной форме, на видеокассетах, в звуковой форме или на электронных носителях информации. 9. Государства должны обеспечивать, чтобы лицо, считающее, что в его просьбе о предоставлении информации было неправомерно отказано или она была неправомерно отклонена, или что орган государственной власти не смог удовлетворительно ответить не нее, или что в связи с этой просьбой были назначены завышенные расценки, может требовать судебного или административного пересмотра решения согласно положениям соответствующей национальной системы. 10. Государства должны регулярно публиковать новейшую информацию о состоянии окружающей среды, например в рамках докладов. 11. Государства должны широко рекламировать публикацию важных национальных и международных документов, участниками которых они являются и которые устанавливают процедуры обеспечения доступа общественности к экологической информации или права, касающиеся участия общественности, предпочтительно на национальном языке (языках), а также соответствующих резолюций или рекомендаций различных конференций. <...>
III. Административные и судебные процедуры 25. Общественность должна иметь доступ, по мере необходимости, к административным и судебным процедурам. Соответствующие юридические гарантии должны обеспечивать справедливость, открытость, транспарентность и беспристрастность процедур. Желательно, чтобы эти процедуры не были недоступно дорогостоящими. 26. Желательно, чтобы понятию процессуальной правоспособности обеспечивалось широкое толкование в ходе судебного разбирательства вопросов, касающихся охраны окружающей среды.
IV. Осуществление руководящих принципов 27. Государствам рекомендуется принять необходимые стратегии осуществления настоящих Руководящих принципов, которые следует развивать в ходе консультативного процесса. 28. Эффективное обеспечение доступа к экологической информации и участие общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды предусматривает создание четких нормативных основ для процессуальных и институционных гарантий и соответствующих правоприменительных программ. В случае необходимости государствам следует создавать организационные структуры для облегчения эффективного осуществления вышеуказанных гарантий, например путем назначения должностных лиц, ответственных за информационное обслуживание, и лиц, отвечающих за связи с общественностью, возложения обязанностей по охране окружающей среды на омбудсмена и т.д. 29. Государствам следует признать особую роль местных и территориальных органов государственной власти и передать этим органам необходимые полномочия с целью обеспечить осуществление настоящих Руководящих принципов. 30. Государствам следует поощрять экологическое образование и профессиональную подготовку широкой общественности и конкретных целевых групп, особенно по вопросам о методах и способах обеспечения доступа к информации и участия общественности. Необходимо признать решающую роль НПО, учебных заведений и средств массовой информации и оказывать им соответствующую поддержку. 31. Государствам следует поощрять регулярное наблюдение за осуществлением настоящих Руководящих принципов. Государствам предлагается оказывать поддержку текущей деятельности и облегчать обмен опытом в области осуществления Руководящих принципов. Государства должны будут сообщать о результатах осуществления настоящих Руководящих принципов Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций не позднее чем через два года после утверждения данного документа. <...> Печатается по тексту:Руководящие принципы по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды / Окружающая среда для Европы: Конференция министров. София, Болгария, 23–25 октября 1995 г. Европейская экономическая комиссия ООН, ECE/CEP/24. 9 c. |
|