Поиск:

Ещё раз о воде и водном кодексе

04.09.2009 

Автор:  Б.С. Маслов, академик РАСХН, Заслуженный деятель науки и техники РФ, Ветеран водного хозяйства РФ

Источник:  Природно-ресурсные ведомости №8 (347), 2009 г.

Нам внушали и внушают, что Россия располагает неограниченными водными ресурсами, что загрязненность вод её рек и водоёмов вполне приемлема для организации водоснабжения населения. Аргументы предельно просты. Во-первых, годовой забор воды из водных источников, по их представлениям, составляет менее 2-х% водных ресурсов и, во-вторых, качество воды на водозаборах питьевого назначения, по данным Роспотребнадзора, в общем удовлетворительное. По этой и другим причинам подавляющее большинство граждан России, равно как и нынешняя власть, стараются не обременять себя мыслями о бренности жизни человека, о значении воды для его существования, об уязвимости воды и ограниченности водных ресурсов, о необходимости охраны его здоровья, о негативном воздействии человека на состояние водных источников, о жизненной необходимости охраны водных источников от загрязнения вредными веществами и истощения их водных ресурсов, об их восстановлении.

Такие представления не имеют ничего общего с научными представлениями о водных ресурсах страны и их наличии, с тревожным состоянием источников питьевого назначения и вероятностью потери полезных свойств и состава воды в ближайшем будущем.

Главной угрозой здоровью граждан России, национальной безопасности страны является критическое, а в ряде случаев прогрессирующее загрязнение водных объектов вредными веществами, а также истощение ресурсов подземных вод, активизированные пороками системы государственного управления водными объектами, противоречиями и изъянами в законодательстве.

По данным Союза водопользователей России только 1% объема воды, забираемой из поверхностных источников, соответствует нормативу класса качества для питьевых водозаборов. Под влиянием деятельности человека водоносные горизонты, используемые для водоснабжения питьевого назначения, подвергаются также химическому загрязнению. По состоянию на 1 января 2007 г. службами Минприроды России выявлено более 6 тыс. участков с химическим загрязнением подземных вод. Недопустимое (от 9 до 113 ПДК) загрязнение подземных вод выявлено на водозаборах хозяйственно-питьевого водоснабжения десятков городов.

Не менее 50% населения страны потребляет некондиционную воду.

В водоносных горизонтах продолжают формироваться крупные депрессионные воронки. Площади некоторых из них составляют до 50 тыс. км2, а снижение уровня воды в центре таких воронок составляет от 25 до 130 м (гг. Брянск, Курск, Орёл, Москва, Санкт-Петербург, Калужская, Владимирская, Тульская, Томская области, Краснодарский, Красноярский, Ставропольский края, республики Дагестан и Алтай), это указывает на недопустимое истощение ресурсов пресных подземных вод, о реальной угрозе лишения права граждан на доступ к воде, их права на жизнь.

Указанные показатели загрязнённости поверхностных водных объектов обусловлены, прежде всего, неисполнением правил использования и охраны водных объектов всеми участниками водопользования, включая должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. Особо опасные нарушения допущены при использовании поверхностных водных объектов для сброса сточных вод. В результате безответственного отношения должностных лиц уполномоченных органов к исполнению своих обязанностей были созданы неограниченные условия для свободного использования подземных вод – стратегического ресурса жизнеобеспечения,– при которых объемы изъятия этой воды превысили их ресурсы.

Управление использованием и охраной водных объектов, вода в которых находится в непрерывном движении, в последние 15 лет осуществлялось четырьмя федеральными органами исполнительной власти, а с 1 января 2007 г. – ещё и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Такая «система» управления была сформирована в течение 1992-2006 гг. на основании нормативных правовых актов, которые содержали взаимоисключающие положения о порядке использования и охраны водных объектов и водных ресурсов.

В частности, рассматриваемый Водный кодекс запрещал осуществлять строительство коттеджей непосредственно у реки или озера, размещать в прибрежной полосе стоянки автотранспорта, не допускал передачу прудов и других водоемов в частную собственность, управление водными объектами и их водными ресурсами возлагал на единый федеральный орган исполнительной власти, закреплял ответственность государства за состояние источников водоснабжения. В нем был прописан механизм управления водными объектами, в том числе порядок использования, восстановления и их охраны от загрязнения вредными веществами и истощения водных ресурсов.

Эти и другие ограничения не устраивали многих. Одновременно стоял вопрос об ответственности. Чтобы избавиться от нее и был создан «квартет» по управлению источниками водоснабжения. В него были включены Росводресурсы (с частью функций по управлению поверхностными источниками), Роснедра (с функциями по управлению подземными водами), Ростехнадзор (с функциями по управлению сбросами сточных вод и загрязнений в водные объекты) и Росприроднадзор (с функциями по надзору за исполнением водного законодательства). В этой ситуации виноватых не отыскать, даже если граждане вынуждены будут пользоваться некачественной водой или если ее не будет вовсе…

Одновременно ответственность за состояние источников водоснабжения была переложена и на органы исполнительной власти субъектов Федерации в результате передачи им полномочий по управлению использованием и охраной водными объектами. Так, управление использованием и охраной водных объектов и их водными ресурсами в бассейне Волги теперь будет параллельно осуществлять 41 орган исполнительной власти. Осуществляться это будет, к сожалению, без упорядоченной координации их действий, в том числе из-за отсутствия обосновывающих нормативных документов о допустимых объемах забора воды на каком-либо участке реки или из конкретного водоема, сброса в них определенного количества сточных вод и загрязнений.

Противоречивая ситуация сложилась также по отношению к водопользователям, то есть к лицам, которые осуществляют изъятие воды из источников водоснабжения и сброс в них сточных вод и загрязнений. Отныне они получают право на пользование этими источниками на основании договора и этого права они могут быть лишены только по решению суда. В принципе это означает, что указанные лица могут отстаивать свои права пользования водными объектами даже в условиях эпидемии холеры или дизентерии… Кроме того, водопользователи имеют возможность на праве пользования водными объектами, которые находятся в федеральной собственности, «делать деньги». Ведь Кодекс наделил их правом передачи права пользования водным объектом другому лицу!

Не были «забыты» также интересы лиц, которые имеют земельные участки на праве собственности. Они, в частности, получили право собственности на пруд и обводненный карьер (по Водному кодексу) и на любое озеро с ручьями (по измененным положениям Гражданского и Земельного кодексов), которые находятся в границах таких земельных участков. Эти или другие лица получили одновременно следующую «преференцию». Отныне водоохранные зоны как фактор охраны источников водоснабжения от их загрязнения и истощения водных ресурсов сокращены в 2-10 раз.

Важно также отметить, что в рассматриваемом законодательном акте не были предусмотрены четкие механизмы управления разумным использованием источников водоснабжения, их восстановлением и охраной от загрязнения и истощения. Это касается, прежде всего, требований закона о создании системы госуправления использованием, восстановлением и охраной водных объектов в форме единого федерального органа исполнительной власти; об установлении порядка предоставления водного объекта в пользование и прекращения права пользования им; о принятии решения об отказе в заключении договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта; о содержании, порядке разработки, утверждения и реализации бассейновых (федеральных) целевых программах восстановления и охраны водных объектов и многого другого.

Реализация положений Водного кодекса Российской Федераци (2006 г.) уже привела к назначению внеправовых объемов водозабора, количества сбросов сточных вод и вредных веществ, застройке водоохранных зон, ситуации, когда на одной реке, отнесенной к федеральной собственности, объявились десятки собственников русловых прудов с несовместимыми интересами, прогрессирующему истощению ресурсов питьевых водоносных горизонтов от Санкт-Петербурга до Иркутска.

Об этих и других, более тяжелых последствиях реализации новой редакции Водного кодекса предупреждали ученые, специалисты и общественные экологические организации еще на стадии подготовки законопроекта к рассмотрению Госдумой в первом и втором чтениях. К сожалению, их требования о недопустимости принятия такого Кодекса не были услышаны. Я очень надеюсь, что хоть на этот раз власть услышит мой призыв о необходимости изменения отношения к воде как главного условия нормальной жизни народа России.

Нелицеприятную оценку новой редакции Водного кодекса РФ еще в 2006 г. дал Д. А. Медведев. Выступая на коллегии Арбитражного суда России, он сказал, что принятые Водный и Лесной кодексы являют собой образцы плохо сделанных законов. При этом многие депутаты и сенаторы прямо указывали на то, что в этих правовых документах присутствует коррупционная составляющая.

Призывы ученых об абсолютной необходимости внесения принципиальных изменений в Водный кодекс РФ услышала пока лишь группа депутатов Госдумы (В.И. Кашин, С.П. Горячева, Г.П. Хованская и др.). Через три года после вступления указанного Кодекса в силу они внесли в Госдуму проект федерального закона «О внесении изменений в Водный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ». В нем предлагается внести изменения в Водный кодекс, касающиеся права собственности на подземные водные объекты, уточнения составных частей водного объекта и его границ, права пользования водными объектами и его прекращения, требований к использованию и охране водных объектов от загрязнения и истощения водных ресурсов, включая режим водоохранных зон водных объектов, и другие поправки и уточнения. Этим законопроектом, в частности, предлагается:

– ввести ограничение оборота водных объектов, предоставленных в пользование на основании договора водопользования, а также на переход права пользования водным объектом другому лицу;

– заключение договора водопользования проводить в форме односторонней сделки;

– определить случаи прекращения права пользования водными объектами, а также исчерпывающие случаи принудительного прекращения права пользования водными объектами;

– внести изменения в порядок предоставления водных объектов в пользование, направленное на госрегулирование водопользования в зависимости от его влияния на состояние водных объектов;

– определить порядок принятия решения об отказе в заключении договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта или его части в пользование в случаях, несовместимых с предотвращением загрязнения водных объектов и истощения водных ресурсов;

– считать утратившим силу п. 1 части 1 ст. 26 Кодекса, так как передача органам государственной власти субъектов Федерации полномочий по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности, в пользование, несовместима с бассейновым подходом управления их использованием и охраной от загрязнения и истощения водных ресурсов;

– считать утратившей силу ст. 28, которой бассейновые округа, состоящие из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей, объявляются основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов;

– дополнить Кодекс статьей о содержании, порядке разработки, утверждения и реализации бассейновых (федеральных) целевых программах восстановления и охраны водных объектов;

– содержание ст. 35 Кодекса изложить в новой редакции с названием «Государственное нормирование в области использования и охраны водных объектов»;

– установить обязанность собственников водных объектов и водопользователей не допускать нарушения прав граждан на свободный и бесплатный доступ к водным объектам, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

– установить необходимые, но реальные ограничения на сброс сточных вод в водные объекты, включая сброс сточных вод водопользователями, которые обеспечивают водоснабжение питьевого назначения либо деятельность которых связана с обеспечением обороны страны и безопасности государства;

– установить обязанность собственников водных объектов по осуществлению своевременных мер по предотвращению загрязнения и засорения водных объектов, истощения водных ресурсов, а также осуществлению мероприятий по их восстановлению и охране;

– установить требования к качеству воды водных объектов и запрет захоронения в водных объектах радиоактивных веществ, радиоактивных материалов, агрохимикатов и др. вредных веществ, отходов производства и потребления;

– принять предложенный механизм управления использованием водными объектами по предотвращению истощения водных ресурсов;

– установить требования к охране подземных водных объектов при размещении отходов производства и потребления, кладбищ, скотомогильников и других объектов, а также к охране подземных водных объектов при геологическом изучении недр, разведке и добыче полезных ископаемых, строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

– в исключительных случаях разрешить проектирование и строительство прямоточных систем водоснабжения хозяйственного назначения;

– восстановить оправдавшие себя на практике параметры водоохранных зон и прибрежных защитных полос, порядок их установления и обозначения, а также режим их использования и охраны;

–установить порядок определения границ и правовой режим территорий, подвергаемых затоплению и подтоплению;

– дополнить Кодекс главой 61 об основах экономического регулирования отношений в области использования, восстановления и охраны водных объектов;

– дополнить ФЗ «О введении в действие Водного кодекса РФ» ст. 7.1 о государственном управлении использованием и охраной водных объектов в условиях отсутствия утвержденных схем комплексного использования и охраны водных объектов;

– устранить противоречия Гражданского кодекса РФ и Земельного кодекса РФ нормам ст. 8 Водного кодекса РФ;

– разграничить сферы действия между законодательством о недрах и водным законодательством по законным признакам, в соответствии с которыми отношения в сфере использования и охраны подземных вод должны регулироваться законодательством о недрах только касательно подземных вод, содержащих полезные ископаемые и (или) природные лечебные ресурсы либо тепловую энергию.

К сожалению, рассматриваемым законопроектом не предусмотрено устранение ряда других принципиальных недостатков Водного кодекса РФ. В частности, депутаты в проекте закона не уточнили перечень поверхностных водных объектов, указанный в ч. 2 ст. 5 Кодекса, в которой части (участки) водных объектов объявлены водными объектами. Буквально это означает, что такого водного объекта как река Волга, равно как многих других рек, с позиций Кодекса, не существует, поскольку русловые водохранилища и русловые пруды, расположенные на них, объявлены водными объектами. Непонятно, почему к водным объектам отнесены моря и их части. Не ясно правовое положение проточных озер, проточных болот, дренажных каналов на осушаемом земельном участке и т.п. По нашему мнению без таких уточнений Водный кодекс Российской Федерации не может быть реализован в принципе.

Законопроектом не предлагаются новая редакция ряда сомнительных понятий, изложенных в ст. 1 Кодекса. Также не предусматривается внесение в эту статью определения таких базовых понятий как «восстановление водных объектов», «загрязнение водных объектов», «засорение водных объектов», «бассейн поверхностного водного объекта», «болото» и др. Законопроектом не предусматривается устранение таких недостатков Кодекса как определения содержания обращения лица, заинтересованного в получении права пользования водным объектом или его частью, а также условий договора водопользования, порядка установления и изменения лимитов водоотведения и лимитов забора (изъятия) воды из водных объектов и их частей.

Несмотря на указанные недостатки принятие и реализация закона, предложенного депутатами Госдумы, несомненно будет способствовать совершенствованию государственного регулирования водных отношений, нацеленных на предотвращение деградации источников водоснабжения, улучшение состояния водных объектов и их восстановление. Указанные выше недостатки законопроекта могут быть устранены при подготовке законопроекта ко второму чтению. При одном условии: если Правительство России осознает серьезность ситуации и необходимость срочного принятия указанного или подобного федерального закона. Пока же оно в заключении от 24 марта 2009 г. отмечает, что предусмотренные законопроектом изменения не в полной мере соответствуют законодательству РФ, содержат внутренние противоречия, в том числе в отношении некоторых статей Кодекса.

1. Так, в п. 1 ст. 1 законопроекта водный объект определяется как сосредоточение вод в углублениях или понижениях земной поверхности, а также в недрах, которое обладает признаками границ, объема, особенностями водного режима и зарегистрировано или может быть зарегистрировано в государственном водном реестре. По мнению авторов заключения факт существования водного объекта не находится в зависимости от факта его регистрации в госреестре.

На это замечание можно ответить, что, во-первых, данное определение водного объекта предусматривает не только факт, но и возможность его регистрации в государственном водном реестре. Этим самым вопреки требованиям ст. 5 Кодекса открытые канализационные коллекторы, осушительные каналы, лужи и другое сосредоточение вод впредь не будут относиться к водным объектам, федеральной собственности в частности. Во-вторых, данное определение согласовано со статьей 5 рассматриваемого Кодекса в отношении подземных водных объектов.

2. В заключении отмечается, что в подпункте «а» п. 2 ст. 1 законопроекта наряду с понятием «береговая линия» используется термин «условная линия». Вместе с тем Кодексом такое понятие, как «условная линия», не предусмотрено.

Из данного замечания следует, во-первых, что в заключении признается сам факт, что поверхностные водные объекты состоят из сосредоточения поверхностных вод и дна, ограниченных береговой линией, а не из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, как это предусмотрено в ч. 3 ст. 5. Во-вторых, в пределах линии водный объект (кроме точки) не может находиться, поскольку площадь линии равна нулю. В-третьих, общеизвестно, что одной из границ таких водных объектов как территориальное море РФ и пограничные водные объекты является условная линия, которая устанавливается в соответствии с нормами международного права и (или) международными договорами России.

3. В подпункте «а» п. 3 ст. 1 законопроекта предлагается дополнить ст. 8 Кодекса ч. 1, устанавливающей, что водный объект не может одновременно находиться в собственности нескольких субъектов права собственности. В соответствии с заключением такая норма является избыточной, поскольку в соответствии со ст. 8 Кодекса все водные объекты, за исключением прудов и обводненных карьеров, находятся в федеральной собственности.

С таким заявлением нельзя согласиться по следующим основаниям. Во-первых, водопользователи, заключившие договор водопользования, к которому в соответствии со ст. 12 Водного кодекса применяются положения Гражданского кодекса об аренде, на основании ст. 261 Гражданского кодекса вправе приобрести право собственности на соответствующий водный объект. Во-вторых, к примеру, река Белая Калитва, которая согласно ч. 1 ст. 8 ВК должна находиться в федеральной собственности, на основании ч. 2 этой статьи оказалась в собственности нескольких десятков лиц с несовместимыми интересами только потому, что в русле указанной реки и ее притоков построено 368 прудов… В данной ситуации негативные последствия для указанной реки и людей, проживающих на этой территории, очевидны. Полагаю, что установление нормы об ограничении количества собственников водного объекта направлено на защиту прав собственников, неопределенного круга заинтересованных лиц и внесение определенности об ответственности собственников за состояние водного объекта.

4. Подпунктом «а» п. 4 ст. 1 законопроекта предлагается путем дополнения ст. 9 Кодекса ввести запрет выкупа водного объекта или его части, предоставленных физическому или юридическому лицу в пользование на основании договора водопользования, за исключением случая, предусмотренного ч. 4 ст. 8 Кодекса. По мнению авторов заключения указанная норма является избыточной, так как она фактически предусматривает запрет выкупа предоставленных в пользование на основании договора водопользования водных объектов, отнесенных ч. 1 ст. 8 Кодекса к федеральной собственности. Поскольку водные объекты, предусмотренные ч. 1 ст. 8 Кодекса, могут находиться только в федеральной собственности, установление запрета на их выкуп не требуется.

С такой оценкой данного предложения нельзя согласиться. Полагаю, что юристы, готовившие заключение, знают, что водопользователи, заключившие договор водопользования, к которому в соответствии со ст. 12 Водного кодекса применяются положения Гражданского кодекса об аренде, на основании ст. 261 ГК РФ вправе приобрести право собственности на соответствующий водный объект.

5. В связи с тем, что Кодекс не распространяет общий порядок определения права собственности на подземные водные объекты, предоставления и прекращения права пользования этими водными объектами для целей водоснабжения питьевого назначения и отсылает по этим вопросам к несуществующим нормам законодательства о недрах, в ст. 1 законопроекта предусматривается исключить из Кодекса такие отсылочные нормы в ст. 8, 9, 10, 11 и 43. В заключении отмечается, что законодательство о недрах регулирует отношения, возникающие в связи с использованием специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды. Не обременяя себя вопросом: «Являются ли подземные водные объекты предметом законодательство о недрах?».

До настоящего времени не воспринимает положения Конституции РФ (п. «в» ст. 72) и традиции российского законодательства о том, что водное законодательство является самостоятельной отраслью законодательства и что во всех цивилизованных странах подземные воды всегда признавались и признаются водными объектами и поэтому включались и включаются в единый водный фонд. Складывается впечатление, что кое-кто забыл законы природы о неделимости, непрерывности круговорота воды в природе, о взаимосвязи поверхностных и подземных вод и требований о единой политике их использования и охраны… Не исключено, что в такой раздвоенности невидимого регулирования водных отношений скрываются корпоративные интересы. На самом деле отношения по поводу использования подземных водных объектов и их охраны от загрязнения и истощения не урегулирован ни в новой редакции Водного кодекса, ни в Законе РФ «О недрах». По большому счету регулированием использования подземных водных объектов в стране никто не занимается. Результат: на территории от Ленинградской до Иркутской области прогрессирует процесс истощения водных ресурсов питьевых водоносных горизонтов. Не исключено, что в ближайшие годы доведется вводить жесткое ограничение забора подземных вод даже для водоснабжения населения. Утверждаю, что данным законопроектом этот пробел устраняется.

Поддерживаю также предложение авторов законопроекта о принципах разграничения сферы действия между законодательством о недрах и водным законодательством. Согласен, что к предмету законодательства о недрах должны относиться подземные воды, содержащие полезные ископаемые, природные лечебные ресурсы или тепловую энергию (в данном случае – подземные воды это своего рода горная порода), а к водному – пресные подземные воды.

6. Пунктом 5 ст. 1 законопроекта предлагается исключить из ч. 1 ст. 10 Кодекса положение, согласно которому право пользования поверхностными водными объектами прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским законодательством и Кодексом, а также по основаниям, установленным законодательством РФ о концессионных соглашениях, и установить в указанной статье исчерпывающий перечень случаев прекращения права пользования водными объектами. Правительство считает, что данное положение законопроекта не учитывает нормы ч. 2 ст. 4 и ст. 16, 17 Кодекса, согласно которым имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, и заключение договора водопользования, если иное не предусмотрено Кодексом, а также изменение и расторжение такого договора регулируются гражданским законодательством. Кроме того, предлагаемое изменение ст. 10 Кодекса не учитывает норму ч. 3 ст. 11 ФЗ «О концессионных соглашениях», в соответствии с которой основанием для прекращения предоставленных концессионеру прав в отношении водного объекта является прекращение концессионного соглашения.

В связи с этим замечанием считаю необходимым отметить, что прекращение права пользования водными объектами, на что ссылаются оппоненты, не связано с оборотом имущественных отношений, а изменение и расторжение такого договора (с учетом законопроекта) осуществляется в соответствии с гражданским законодательством, если иное не установлено настоящим Кодексом. Кроме этого следует учесть, что Водным кодексом не предусмотрена передача водного объекта в концессию или приобретение права пользования водным объектом на основании концессионного соглашения. Очевидно, что данное предложение направлено на защиту прав водопользователей и неопределенного круга лиц от произвола чиновников.

7. Пунктом 7 ст. 1 законопроекта предлагается в ст. 12 Кодекса предусмотреть, что договор водопользования является односторонней сделкой и создает обязанности для лица, заинтересованного в осуществлении водопользования. Авторы заключения считают, что такой договор противоречит ст. 154 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой для заключения договора водопользования необходимо выражение согласованной воли двух сторон (двусторонняя сделка). Согласно п. 1 ст. 420 ГК РФ договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей.

Полагаю, что лица, участвовавшие в подготовке заключения, не до конца прочитали ст. 154 Гражданского кодекса РФ. Неужели непонятно, что договор в форме односторонней сделки является соглашением двух лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей в отношении лица, заинтересованного в осуществлении водопользования. И только! Однако, такой договор не позволяет недобросовестному водопользователю ущемлять права и законные интересы других лиц и неопределенного круга лиц (населения).

В связи с этим считаю необходимым обратить внимание как депутатов, так и читателей на недопустимые экологические и экономические последствия заключения договора водопользования как соглашения двух сторон в таком понимании и невозможности его реализации. Во-первых, двухсторонний договор уравнивает стороны договора в правах и обязанностях. По такому договору разногласия сторон могут быть урегулированы только в суде, решение которого может затянуться на годы. В области водопользования, являющейся по существу областью жизнеобеспечения, такие договорные отношения могут нанести непоправимый вред здоровью сотням тысяч граждан. При этом необходимо учесть, что оспаривание условий гражданско-правового договора согласно гл. 9 ГК РФ допускается только по требованию сторон сделки. То есть, население, проживающее на соответствующей территории, вынуждено будет безмолвствовать даже в том случае, если водопользователь будет уничтожать водный объект. Во-вторых, нельзя не учитывать также то, что уполномоченное должностное лицо органа государственной власти или органа местного самоуправления не вправе брать на себя обязательства по соблюдению водного режима и качества воды в водном объекте, так как восполнение запасов воды в водном объекте зависит от условий водности, а качество воды в нем – от соблюдения водопользователями требований законодательства. Нарушение этих, являющихся основными, условий двухстороннего договора водопользования при увеличении загрязненности водных объектов может повлечь за собой предъявление водопользователем исков о возмещении ему из федерального бюджета дополнительных затрат на очистку воды.

Вывод очевиден: соглашение органа государственной власти или органа местного самоуправления с водопользователем на пользование водным объектом может быть справедливым и безопасным только в форме односторонней сделки.

8. В заключении отмечается, что п. 16 ст. 1 законопроекта признается утратившей силу ст. 28 Кодекса, определяющая бассейновые округа основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов и их состав, что не может быть поддержано, так как согласно п. 9 ст. З Кодекса регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход) является одним из принципов водного законодательства.

Объявление бассейнового округа (ст. 28), состоящего из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей, основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов, не согласуется не только с общепризнанным принципом регулирования водных отношений в границах речного бассейна (например реки Волги с её 140 тысячами притоков), но и с Федеральным Конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» в части его полномочий по установлению структуры территориальных органов в области управления водными объектами.

9. Пунктом 17 ст. 1 законопроекта предлагается установить в Кодексе порядок разработки, утверждения и реализации бассейновых (федеральных) целевых программ восстановления и охраны водных объектов, а в п. 30 ст. 1 законопроекта предполагается осуществлять финансирование указанных целевых программ и мероприятий по восстановлению и охране водных объектов за счет платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности. Данное предложение по мнению авторов заключения противоречит положениям Бюджетного кодекса РФ о формировании и реализации целевых программ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, и согласно которым расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета.

По этому поводу можно сказать следующее. Состояние водных объектов таково, что, по большому счёту, охранять уже нечего. Водные объекты надо восстанавливать. Другого способа человечество ещё не изобрело. Если мы хотим предотвратить беду, которая называется преждевременное вымирание населения России, то надо заставить исполнительную власть повернуться к этой проблеме лицом, немедленно приступить к разработке и реализации бассейновых (федеральных) целевых программ восстановления и охраны водных объектов. Источников водоснабжения питьевого назначения в первую очередь. Это и предлагают авторы законопроекта. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ финансирование мероприятий по восстановлению и охране водных объектов может осуществляться в рамках федеральных целевых программ; в данном случае – бассейновых. Не исключаю, что Правительство РФ может предложить иной порядок спасения водных ресурсов. Но как не крути, а источником финансирования таких программ должны быть средства собственника водных объектов, т.е. средства бюджета РФ.

10. Пунктом 19 ст. 1 законопроекта предлагается дополнить ч. 2 ст. 39 Кодекса новым п. 11, согласно которому собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов обязаны не допускать нарушения прав граждан на свободный и бесплатный доступ к водным объектам, за исключением случаев, если такое использование водных объектов или их частей запрещено в соответствии с федеральными законами. Авторы заключения РФ считают указанную норму избыточной, так как в соответствии с частями 1 и 2 ст. 6 Кодекса каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам только общего пользования (находящихся в государственной или муниципальной собственности) и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд.

Данное суждение не согласуется с ч. 1 Конституции РФ, в соответствии с которой «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Можно ли себе представить условия жизни граждан нескольких поселений, если они не будут иметь право доступа к единственному пруду в округе – источнику водоснабжения или водопоя скота? В степной и полупустынной зонах таких случаев масса.

11. Пунктом 28 ст. 1 законопроекта предусматривается заменить в Кодексе слово «ширина» на слова «минимальная ширина» применительно к водоохранным зонам водных объектов, а границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос предлагается устанавливать на основании проектов водоохранных зон и прибрежных защитных полос соответствующих водных объектов с их отображением в этих проектах на картографической основе. При этом в законопроекте отсутствуют положения, устанавливающие критерии определения ширины водоохранных зон, превышающей «минимальную ширину», при проектировании этих зон, и о том, кем должны утверждаться соответствующие проекты в случае нахождения водных объектов в собственности физических и юридических лиц. В ст. 65 Кодекса установлены размеры ширины водоохранных зон и прибрежных защитных полос в зависимости от вида и протяженности водного объекта, <…> что не предполагает необходимость разработки проекта водоохранных зон, как это предусматривается в законопроекте.

Подпунктом «л» п. 28 ст. 1 законопроекта предлагается дополнить ст. 65 Кодекса положением о том, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков, в границах которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, обязаны соблюдать режим использования и охраны этих зон и полос, установленный Кодексом и другими федеральными законами. Указанное положение законопроекта носит общий характер и является излишним.

На замечания по п. 28 ст. 1 законопроекта считаю необходимым вместо авторов законопроекта ответить двумя предложениями. В этом пункте авторы законопроекта воспроизвели основные положения Постановления Правительства России от 23 ноября 1996 г. № 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах». Этот пункт законопроекта дополнен лишь понятием «проект водоохранной зоны водного объекта» и описанием содержания такого проекта. По оценке ученых и специалистов данное Постановление в должной мере отвечает требованиям охраны водных объектов от загрязнения поверхностных водных объектов и истощения .их водных ресурсов.

12. Авторы заключения находят, что п. 30 ст. 1 законопроекта предусматривается дополнение Кодекса гл. 6-1, устанавливающей экономическое регулирование отношений в области использования, восстановления и охраны водных объектов. В частности, новыми статьями этой главы устанавливаются приоритеты по финансированию программ и мероприятий по восстановлению и охране водных объектов и принципы экономического стимулирования рационального использования, восстановления и охраны водных объектов, включающие налоговые и иные льготы гражданам и юридическим лицам, что не относится к сфере регулируемых Кодексом отношений.

Полагаю, что если Водный кодекс РФ рассматривается как Кодекс, как законодательный акт, в котором объединены и систематизированы нормы права, регулирующую определенную область общественных отношений, то данный Кодекс должен содержать правовые основы экономического регулирования отношений в области использования, восстановления и охраны водных объектов в предложенном виде.

Из краткого анализа законопроекта и заключения на него можно сделать вывод о том, что предлагаемые законопроектом изменения соответствуют положениям Конституции РФ, традициям российского законодательства, правилам и практике использования и охраны водных ресурсов в цивилизованных странах и направлены на укрепление законодательной базы в области использования, восстановления и охраны водных объектов, обеспечение рационального использования, восстановления и охраны водных объектов и водных ресурсов, а также защиту прав граждан на охрану здоровья, благоприятную водную среду, свободный и бесплатный доступ граждан к водным объектам.

Согласится ли Правительство России с такими выводами и ответственностью за исполнение установлений ст. 2 Конституции РФ о том, что «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» узнаем в сентябре текущего года. Надеюсь на взаимопонимание, ибо от этого зависит будущее России.

Бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов в России»

© 1998-2020, Национальное информационное агентство «Природные ресурсы». При перепечатке ссылка на источник обязательна
Адрес: 108811, г. Москва, г.п. Московский, п/я 1627, НИА-Природа
Тел.: 8 (903) 721-43-65, e-mail: nia_priroda@mail.ru