Приватизация водных услуг: благо или бедствие?

03.09.2008 

Непомерно высокие для населения и экономики платежи в сфере ЖКХ и продолжающийся их рост является одной из ключевых социальных проблем России. При этом, в структуре тарифов на услуги ЖКХ, неуклонно возрастает доля платежей за услуги водо-снабжения и водоотведения.

Россия не обделена ресурсами пресных вод. В нашей стране не существует объективных предпосылок для установления высоких цен на указанные услуги и для возникновения кризисных ситуаций в этом секторе.

Проблемы в этом секторе проистекают от недостатков и провалов в управле-нии водными ресурсами. Одним из главных недостатков является основанная только на политических установках и частной выгоде приватизация услуг в водном секторе, прово-димая в стране по модели приватизационной лихорадки 90-х годов. Этот процесс характеризуется неподготовленностью, грубыми нарушениями при передаче в частное управле-ние и нереальностью выполнения частником главной задачи – обеспечения населения и экономики услугами водного сектора.

Стремление быстрее приватизировать и перевести на основу частной выгоды деятельность в водном секторе пытаются обосновать «заботой» об улучшении положения в этом секторе, ссылаясь при этом на «передовой» опыт развитых стран, в частности, США, Англии, Франции. Следует подчеркнуть, что такие заявления являются или сознательной ложью, продиктованной корыстными устремлениями, или следствием незнания реального положения дел с приватизацией воды за рубежом.

В настоящее время 90% населения в мире пользуются государственными услугами в секторе водоснабжения и водоотведения.

Услуги в водном секторе стран Евросоюза на 80% обеспечиваются государством. При этом вопросы приватизации воды для стран ЕС не являются главными. Их больше беспокоят вопросы обеспечения водой высокого качества, платежей за водные услуги, качества водных услуг, засилье нескольких транснациональных корпораций (ТНК) на европейском водном рынке.

Более того, серьёзные исследования свидетельствуют о неприемлемости в принципе приватизации этого жизненно важного ресурса общего пользования. Приватизация нарушает одно из основных прав человека – право на воду. Подтверждается правильность общих выводов классиков политической экономии, что частный сектор по определению не способен кардинально решать проблемы воды, в частности, предоставлять капиталовложения в водохозяйственную инфраструктуру – основу развития водного сектора. Не решают проблему и технологические достижения в водном секторе, призванные внести значительный вклад в решение водной проблемы. Инфраструктура водного сектора, по сравнению с другими отраслями экономики, капиталоёмкая и слабо восприимчива к технологическим достижениям. Поэтому остается надежда только на государство. Ему будет и далее принадлежать ключевая роль в водном секторе, особенно в решении социальных, экологических и финансовых вопросов государственной водохозяйственной политики.

Что касается частного сектора, его хищническая природа в последние годы наглядно проявляется в развитии рынка бутылочной воды. Ежегодные доходы ТНК на этом рын-ке (100 млрд. долл.), будучи перенаправленными на развитие обычного питьевого водо-снабжения (из крана), оказали бы большое содействие в решении этой проблемы, включая достижение Целей Развития Тысячелетия (MDG). На самом же деле происходит наоборот. Рынок бутылочной воды растет на 10% в год, принося сверхприбыли ТНК, в то время как, например, водохозяйственная инфраструктура в странах «третьего мира» почти не разви-вается, находясь в полной зависимости от внешней помощи. А в экономически развитых странах эта инфраструктура активно стареет. В США затраты на инфраструктуру водо-снабжения и водоотведения на период до 2019 г. должны составлять огромную сумму от 71,7 до 98 млрд. долларов в год. Не является это одной из причин того, что американцы, будучи людьми здравомыслящими, не торопятся приватизировать водный сектор?

В последние десятилетия западными странами стала активно продвигаться модель «государственно-частного партнёрства» (ГЧП) в водном секторе. Однако до сегодняшне-го дня отсутствуют убедительные примеры эффективности этой модели в интересах комплексного решения проблем водного сектора с целью, прежде всего, удовлетворения потребностей людей в водных услугах.

В последние 20 лет, следуя установкам «поворота к приватизации», в этот процесс вовлекались даже успешно работающие государственные предприятия водного сектора в разных странах мира. Получение частником такого «наследства», наряду с большой прибыльностью, создавало иллюзию всеобщих преимуществ частного предоставления услуг в этом секторе. Но вскоре «снятие сливок» подошло к концу. ТНК (это хорошо подтверждает опыт Британии) убедились в невыгодности для себя и неспособности решения обременительных проблем водообеспечения (особенно в поддержании и развитии водохозяйственной инфраструктуры), которые ранее были прерогативой государства. Поэтому им и понадобился новый механизм для поддержания и увеличения своих прибылей в водном секторе. Такой механизм может быть построен, прежде всего, на приобщении к государственным бюджетным средствам. Именно в этом и заключается суть модели ГЧП. Чем весьма выгодна эта модель для частника – в её рамках он получает гарантии со стороны государства и страхование от политических рисков, в максимальной степени снимает с себя ответственность и риски за самый трудоёмкий и неприбыльный компонент в секторе водоснабжения и водоотведения, а именно, за поддержание и развитие инфраструктуры. В рамках ГЧП, как показывает мировой и российский опыт, высокие прибыли частного биз-неса поддерживаются из государственного бюджета.

Механика вышеуказанных трансформаций хорошо отражена в зарубежных исследованиях, в частности, в глубоком философском, политико-экономическом и политико-экологическом анализе английского ученого К. Баккер, представленная в книге: «Несовместимый с рынком основной продукт. Приватизация воды в Англии и Уэльсе» (2003).

Что касается последствий внедрения ГЧП для потребителей, возможно, «моментом истины» следует считать вынужденное признание главного покровителя частной собственности – Международного валютного фонда (МВФ). Фонд так определил принципиальные финансовые последствия такого «партнерства»: «когда в результате государственно-частного партнёрства осуществляется переход от государственного заимствования средств для выполнения проектов, к частному заимствованию таких средств, то в большинстве случаев финансовые затраты на их выполнение возрастают». Другими словами, у частни-ка всё дороже, а в водном секторе - намного дороже из-за высокой доли капитальных за-трат, по сравнению с другими отраслями экономики. Естественно, модель ГЧП предусматривает, что этот рост затрат покрывается водопотребителями. Это ложится, как показывает мировой опыт, непосильным бременем на население, особенно на бедняков. В этом же докладе МВФ признаёт, что «несмотря на обилие публикаций в мире, пропагандирующих ГЧП, в теории много неясных сторон, а практика противоречива».

В США, по оценке компетентных органов этой страны, 86% всех водных услуг приходится на государственный сектор. Указанное соотношение государственного и частного сектора в стране сохранится и в будущем. В Англии и Франции, несомненно, достигнут высокий уровень развития водного сектора. Однако далеко не все там благополучно и успешно. Например, в Англии и Уэльсе в 90-х годах свыше 30% воды, направляемой потребителям, терялось на протечки из водопроводной сети. Положение не улучшилось и в настоящее время. Это связано с чрезвычайным старением водохозяйственной инфраструктуры в Британии. Её обновление требует капиталовложений в объеме 228 млрд. фунтов, которые частный сектор не смог обеспечить за 20 лет обладания этой сферой. Около 20% из 54 млн. водопотребителей в Анг-лии и Уэльсе не в состоянии оплачивать счета за водоснабжение и канализацию, в то время как чистая прибыль частных компаний по оперативным расходам превышает 30%.

Особенностью частного водного сектора Франции является то, что 85% рынка услуг в этом секторе страны контролируются двумя гигантскими ТНК: Suez и Veolia Более того, они доминируют на мировом рынке услуг в водном секторе, сосредоточив у себя около 70% частных водных контрактов по всему миру. Их ежегодный доход составляет 58 300 млн. (Suez) и 35 410 млн. долл. (Veolia). Доход этих двух компаний составляет поч-ти четверть мирового рынка услуг в водном секторе. Вышесказанное в полной мере относится и к английским водным компаниям. По данным ЮНКТАД, 7 из 10 основных водо-хозяйственных компаний Британии входят в число 50 крупнейших западных ТНК, на до-лю которых приходится 85% мирового рынка экологических товаров и услуг. Вышеуказанные обстоятельства уникальны. Поэтому нет никаких оснований безоговорочно ссылаться на опыт Британии и Франции и считать его приемлемым для использования в других странах. Наоборот, необходим компетентный, многосторонний и честный анализ опыта управления водными ресурсами в этих странах, с целью решения вопроса о целесообразности его применения в российских условиях. По-видимому, по итогам указанного анализа должны быть получены ответы, в том числе, на следующие ключевые вопросы:

– в какой мере достижения частного предпринимательства в водном секторе Британии, Франции, а также некоторых других стран, связаны с преимуществами (если таковые имеются) частного метода предоставления услуг в водном секторе?

– в какой мере эти успехи следует отнести на счет глобализации, включая использование преимуществ этих стран на мировом рынке водохозяйственных услуг или други-ми словами, в какой мере проблемы водопотребителей этих стран решаются за счет остального мира?

К сожалению, в России отсутствует такой анализ опыта этих стран.

Зарубежная экспансия английских и французских ТНК является государствен-ной политикой этих стран.

Например, в Англии при приватизации водного сектора был принят специальный Закон о Воде (1983 г.) по активизации зарубежной экспансии английских водных компаний. Несмотря на то, что существующая в стране система регули-рования деятельности частных водных компаний является жесткой и всеобъемлющей, но она фактически не интересуется источниками и объёмом прибылей, получаемых от зару-бежной деятельности. Главное – выполнение компаниями внутренних обязательств. Осо-бое внимание в британской политике уделяется проникновению в водный сектор восточноевропейских стран, прежде всего, России.

Результаты экспансии ТНК в странах «третьего мира» катастрофические. Непомерно повышаются тарифы на воду, наступает кризис здравоохранения, переданные частнику предприятия выходят из-под контроля государственной системы регулирования, частник не выполняет обязательства по контрактам в отношении инвестиций из-за ориентации на максимизацию прибыли, увеличивается безработица, возрастает загрязнение окружающей среды, возрастает количество секретных сделок в водном секторе, усиливаются социальные волнения.

Указанные негативные для развивающихся стран результаты бизнеса частных компаний показали несостоятельность широко разрекламированных во всем мире заявлений о том, что только ТНК способны реализовать одобренные ООН Цели Развития Тысячелетия (MDG) в области воды. Эти цели заключаются в том, чтобы «уменьшить наполовину к 2015 г. число людей в мире, не имеющих доступа к безопасной питьевой воде и удовлетворению основных санитарных потребностей, относящихся к воде». Уже сейчас ясно, что эти цели не будут достигнуты.

Мощными инструментами экспансии западных ТНК в «третьем мире» являются Всемирный Банк, Евросоюз, ВТО, и другие глобальные и региональные финансовые институты и организации.

Займы Всемирного Банка, предоставленные водному сектору стран «третьего мира», направляются, в основном, на решение двух задач: 1) приватизацию водного сектора этих стран; 2) внедрение в этих странах принципа полной оплаты услуг водного сектора самими потребителями. Именно решение указанных двух задач обеспечивает ТНК возможность проникновения и доминирования в водном секторе стран «третьего мира». В 2000-2004 гг.

Всемирный банк предоставил водному сектору стран «третьего мира» займы в объёме 3879 млн. долл. Однако было поставлено условие, чтобы от 80% до 100% этих средств использовались на поощрение приватизации воды и внедрение принципа полной оплаты услуг потребителями.

В этих неблагоприятных условиях глобализации многие страны «третьего мира» прилагают значительные усилия для решения обостряющихся водных проблем.

Заслуживает тщательного изучения и применения опыт Китая. Государство, являясь единственным собственником водных ресурсов, создало всестороннюю законодатель-ную и организационную базу в этой области, что обеспечивает условия для эффективного регулирования отношений в водном секторе, в том числе с частным сектором.

Следует подчеркнуть, что немногие страны (как Китай) располагают распорядительными органами, потенциалом управления, политической волей руководства, позволяющие ему успешно выполнить крупные водохозяйственные проекты, с целью решения всего комплекса проблем водного сектора. В соответствии с долгосрочными планами социально-экономического развития Китая, предусматриваются значительные государственные капиталовложения на строительство 30 тысяч новых современных сис-тем водоснабжения и водоотведения.

Вышеуказанные факторы в сочетании с дешевой рабочей силой в стране, определяют большой интерес ТНК и Всемирного банка к сектору водоснабжения и водоотведения в Китае. Китайские власти относятся к этому прагматично, привлекая иностранные инвестиции в водный сектор, если стране это выгодно. В качестве примеров можно при-вести два проекта в провинции Сычуань. Один из них – строительство силами китайских гос. организаций в различных городах региона 19 водоочистных сооружений (общей стоимостью 220 млн. долл., из них 100 млн. – займ у Всемирного банка). Другой проект общей стоимостью 78,5 млн. долл. (производительность 300 тыс. м3 в день очищенных стоков) реализуется совместно с ТНК Suez. Расходы разделены пополам между китайской стороной и Suez, финансирование осуществляется в местной валюте.

Особенностями взаимодействия Китая с Всемирным банком и ТНК при осуществлении этих и других проектов водного сектора является то, что средства иностранных займов реализуются, в основном, в конкретные инфраструктурные проекты, иностранные структуры и специалисты привлекаются только там, где отсутствуют национальные возможности реализации проектов. Китайская сторона диктует условия и объемы предоставления займов. Финансирование работ осуществляется в местной валюте, насколько это возможно. Осуществляется жесткий контроль выполнения проектов.

По мнению крупных «мозговых центров» ТНК, можно ожидать, что Китай, наряду с массивными государственными капиталовложениями в водный сектор, будет с опережением развивать новые технологии водоснабжения и водоотведения. Эти новые технологии, наряду с удовлетворением внутренних потребностей, на глобальном рынке будут активно конкурировать с технологиями США и Западной Европы.

Разумный способ защиты национальных интересов во взаимоотношениях с водными ТНК демонстрирует Индия в рамках ВТО. Как известно, эта организация, недвусмысленно отстаивающая интересы западных стран и ТНК в широкой сфере «экологических товаров и услуг», в период так называемого «Раунда Доха», 2001-2006 гг., навязывала развивающимся странам приватизацию сферы «экологических товаров и услуг» (включая водный сектор), а также либерализацию международной торговли этими товарами и услугами. Принятие указанных принципов сделало бы экономики развивающихся стран ещё более беззащитными перед экспансией западных ТНК. Индия выступила против такого подхода и предложила, чтобы торговля «экологи-ческими товарами и услугами», в том числе, относящимися к водному сектору, производилась на проектной основе, т.е. в зависимости от потребностей имеющих отношение к окружающей среде проектов в развивающихся странах, осуществляемых при кредитовании извне.

Такая мудрая позиция Индии, поддержанная другими развивающимися странами, жесткая оппозиция стран «третьего мира» к вышеуказанным и другим инициативам западных стран в ВТО, в конечном итоге, привели к провалу переговоров как в рамках «Раунда Доха», так и в последние два года (второй провал произошёл в июле 2008 г.). Россия, собирающаяся вступить в ВТО, должна быть благодарна развивающимся странам за то, что они «похоронили» кабальные требования ГАТС. В случае их принятия создавалась бы международно-правовая основа для требований со стороны ТНК, в том числе, и к России (в случае членства в ВТО), которые ущемляли бы интересы нашей страны в водном секторе.

Свидетельством негативных результатов процессов глобализации в водном секторе могут служить отразившие тенденции последних лет выводы IV-го Всемирного водного форума в Мексике в 2006 г. Не случайно Форум настоятельно рекомендовал активизировать развитие сектора водоснабжения и водоотведения на МЕСТНОМ уровне, укреплять взаимодействие между различными заинтересованными сторонами «общины», т.е. на уровне муниципалитетов, районов, и т.д. Акцент сделан на укрепление потенциала мест-ных участников водохозяйственного процесса, укрепление их способности САМИМ решать проблемы водного сектора. В рамках такого подхода уже исключается диктат частного сектора, особенно ТНК, в решении этих проблем. Разрушительные процессы глобализации в водном секторе отразились и на России. В последние годы значительно активизировались действия ТНК по установлению контроля над водным сектором России. Их экспансия осуществляется, прежде всего, через механизм Всемирного банка и родственных ему структур.

Банк и ТНК диктуют условия приватизации и организации проектов в водном секторе России. Так повелось ещё с 90-х годов, когда для выполнения проекта «Охрана окружающей среды» (имеющего значительную водную компоненту) Всемирный банк предоставил России разорительный займ в 110 млн. долл. на условиях, явно недостойных для суверенного государства.

Главные условия предоставления займов Всемирного банка России следующие: 1) приватизация сектора водоснабжения и водоотведения; 2) внедрение принципа полной оплаты услуг водного сектора потребителями; 3) предоставляя займы, ставится условие, что они будут, в основном, реализовываться западными ТНК. В последние годы происходит сращивание интересов и деятельности российских частных структур и ТНК с целью ускорения приватизации в водном секторе России и включения его в спекулятивный оборот на глобальном рынке, заведомо проигрышный для российского частного сектора и ущербный для страны.

Особенностью проектов, выполняемых в России с участием займов – их закрытость, «непрозрачность». По этой причине трудно судить об эффективности использования этих займов. Характерно лицемерие политики Банка, который в своих директивных документах (для широкой публики) одним из ключевых условий ставит «прозрачность» реализации займов, а на самом деле, всё происходит наоборот.

Информация, которая становится общедоступной, удручает. В 2008 г. Счетная Палата РФ провела выборочную проверку эффективности использования займов ЕБРР и Банка “Nordic” для реконструкции системы водоснабжения г. Калининграда и выявила вопиющие нарушения, ущерб государству и населению города от ненадлежащего исполь-зования средств этих займов.

Возникают вопросы и к другим проектам в секторе водоснабжения и водоотведения, выполняемым в России (и особенно в Москве) с использованием внешних займов. Главный вопрос: не является ли очень высокой для России цена такого сотрудничества? Конечно, для ТНК рынок России – весьма лакомый кусок, они очень хотели бы распространить, в частности, опыт получения высоких прибылей в Москве на всю страну. Но выгодно ли это стране? Например, по имеющимся данным эффективность средств, вложенных в строительство станции очистки стоков в Южном Бутово, в несколько раз ниже эффективности затрат на станции очистки стоков, строящейся китайцами совместно с компанией Suez.

Московское правительство, чтобы не увеличивать недовольство населения значительным ростом тарифов ЖКХ, возмещает инвестиционные затраты иностранных ТНК не за счет тарифов, а за счет лимитов кап. вложений г. Москвы. Не этим ли объясняется, в частности, уменьшение вдвое (с 500 тыс. м3 в сутки до 250 тыс.) производительности Юго-Западной станции водоснабжения по сравнению с запланированной? Что же получается: если раньше государство субсидировало российские предприятия водоснабжения и водоотведения, то сейчас оно субсидирует транснациональные корпорации. Не является ли ущербным для страны и водопотребителей такой подход?

Нельзя не учитывать такой факт: в Москве, где сходятся финансовые потоки со всей страны, вероятно, имеется возможность осуществлять дорогостоящие проекты без возложения полных затрат на население. Но что делать властям многочисленных россий-ских городов и их нищим Водоканалам, у которых отсутствуют такие возможности, как у Москвы?

Примером невыгодности для потребителей и страны является деятельность частной компании «Дон ВК Юг», получающей западный кредит для решения проблем водоснабжения и водоотведения в Ростовской области. Эта деятельность только в 2007 г. привела к повышению на 20% тарифов на эти услуги, хотя решение главной проблемы (замена во-доводов и развитие инфраструктуры) всё равно остаётся за государством.

При строительстве вышеупомянутой Юго-Западной станции водоснабжения в г. Москве подчеркивалось, что российским строительным фирмам будет передано не менее 80% объема строительно-монтажных работ. Однако, это, казалось бы, позитивное обстоятельство, не дает повода для радости. Все права и функции исполнителя проекта принадлежат зарубежной ТНК, которая нанимает российские субподрядные организации далеко не на тех условиях, на которых работает сама.

В нашей стране – это уже установившаяся практика, которая часто принимает,к сожалению, уродливые формы. Россию, например, «оккупировало» множество западных так называемых «консалтинговых» фирм, прибывших к нам «на ловлю счастья и чинов» и выкачивающих из страны бесчисленные миллионы долларов. Они заключают международные контракты на предоставление экспертных и консультационных услуг российским предприятиям и учреждениям на выгодных для себя условиях, на основе международных стандартов, на практическую работу за мизерное вознаграждение выполняют уже российские «гастарбайтеры». Как правило, это – высококвалифицированные ученые и специалисты, выпускники вузов, сотрудники НИИ и т.д. На этом фоне жирующих в России запад-ных «консалтинговых» фирм продолжается разрушение из-за острого недофинансирования ещё недавно мощного отечественного научно-технического потенциала водного сектора.

Такое развитие ситуации не создаёт перспектив для решения проблем водного сек-тора России (в большинстве регионов и городов) и является разорительным для водопо-требителей из-за высокой стоимости услуг, предоставляемых ТНК.

Наряду со значительными недостатками в управлении и недофинансированием функционирования российского сектора водоснабжения и водоотведения, важным фактором кризисного состояния в секторе является его технологическое отставание от западных стран.

Для сравнения можно отметить, что такое отставание характерно и для Китая. Однако китайцы, в отличие от нас, опережающими темпами развивают новые технологии в этой области. Можно со всей определенностью утверждать, что, если Россия не пойдет по китайскому пути технологического обновления в секторе водоснабжения и водоотведения, он будет окончательно «подмят» западными ТНК, а оплата их дорогостоящих услуг ляжет на плечи российских потребителей.

В этой связи является абсолютно неприемлемыми положения проекта концепции ФЦП «Чистая вода», где скороговоркой упомянутые работы по развитию российских технологий и оборудования в секторе водоснабжения и водоотведения отодвинуты на третий, завершающий этап выполнения Программы – после 2015 года. Выполнение этих работ должно осуществляться в приоритетном порядке в рамках первого и последующих этапов данный ФЦП. Это позволило бы уменьшить нашу зависимость от заоблачной стоимости использования в секторе зарубежных технологий, на которые, судя по финансовым прикидкам, к сожалению, и ориентируется ФЦП «Чистая вода». Совокупность вышеназванных обстоятельств требует тщательного изучения мировых тенденций, опыта стран, а также положения дел в России по приватизации воды, с целью не допустить ущерба стране от необоснованной приватизации в водном секторе, вы-работать и реализовать эффективную государственную политику в этой области. Одним из ключевых элементов этой политики является наличие должной системы регулирования, целью которой должна быть защита интересов граждан. Они в частной системе предоставления услуг водоснабжения и водоотведения рассматриваются уже не как граждане, имеющие право на воду, а как покупатели эти услуг. В России сегодня отсутствует указанная система регулирования. Невозможно говорить о существовании этой системы, когда отсутствуют или не выполняются базовые законы в этой области.

В связи с вышеизложенным представляется необходимым:

1) провести независимое всестороннее исследование положения дел с приватизацией услуг в российском секторе водоснабжения и водоотведения, через призму зарубежного опыта, с целью выработки основ эффективной гос. политики в этой области; в рамках исследования разработать конкретные рекомендации и предложения (относящиеся к вод-ному сектору) по реализации инновационного сценария Стратегии социально-экономического развития России до 2020 г. а работы скоординировать с подготовкой ФЦП «Чистая вода»;

2) принять неотложные меры по выполнению положения ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (№210–ФЗ от 30.12.2004 г., в части определения федерального органа, осуществляющего правовое регулирование тарифов ЖКХ, и разработки соответствующей нормативно-правовой базы;

3) разработать и принять законодательные документы, упорядочивающие права собственности и деятельность иностранных партнеров по управлению российскими пред-приятиями водоснабжения и водоотведения;

4) провести экспертизу позиции России по защите интересов водного сектора стра-ны в условиях членства в ВТО;

5) в дальнейшем рассмотреть вопрос (с учётом практики других стран) о преобразовании указанной в пункте 1 группы экспертов в Экспертный совет по водохозяйственным наукам и технологиям, поручив ему организацию и проведение регулярных сессий по приоритетным вопросам стратегического водохозяйственного планирования и управления в Российской Федерации.