Поиск:

Что важнее кнут или пряник?

04.09.2021 19:58:00 

В последнее время руководство страны начало уделять большее внимание декриминализации лесного сектора и борьбе с незаконными рубками. 30 сентября 2020 г. состоялось совещание по декриминализации лесного сектора с участием Президент РФ и руководители профильных ФОИВ. Итогом стал набор поручений, направленных на усиление борьбы с незаконными рубками леса и оборотом такой продукции. Складывается впечатление, что лесной сектор находится во власти криминальных структур и основным направлением госполитики в лесу должно быть дальнейшее «закручивание гаек». Однако давайте посмотрим на проблему с другой стороны.

Лесной сектор РФ постепенно становится одним из ведущих секторов экономики. Уровень лесозаготовок, хотя и составил около 220 млн м3, что соответствует уровню заготовки в 1992 или в 1950 г., но в 1,5 раза уступая пику середины 70-х гг. (более 360 млн куб. м). Упало производство пиломатериалов, но это произошло из-за их замены более современными строительными материалами. Но по производству других лесобумажных материалов мы уже значительно превзошли пиковые показатели СССР: по объему производства фанеры в 3 раза: ДСП и ДВП – на 75% и 35%, соответственно; на 10% по производству бумаги и картона1. В 2019 г. экспортировано лесобумажной продукции на $12,6 млрд, по объему экспорта ЛПК на 7 месте среди др. отраслей, составляя 3%2. Экспорт круглого леса за 2019 г. сократился на 20% по сравнению с 2018 г., составив всего 15,2 млн м3 (7% от общего объема лесозаготовки в РФ), из них большая часть составляет вполне легальный экспорт березовых балансов в Финляндию. В 2019 г. объем выручки ЛПК составил 1,8 трлн руб3. Возникает вопрос: может ли криминализированный сектор показывать такие высокие результаты и позитивную динамику? Является ли проблема криминалитета, незаконной заготовки и серого оборота ключевой проблемой лесного сектора? Можно ли достичь более высокой отдачи от лесного сектора (в виде рабочих мест, налогов) путем «закручивания гаек»? Или есть какие-то более фундаментальные проблемы, мешающие ЛПК достичь результатов, сравнимых с достижениями, например, АПК?

Проблема незаконных рубок. По данным Виктории Абрамченко объем незаконно заготовленной древесины в РФ составляет от 10 до 30 млн м3, что само по себе существенный прорыв – еще летом – осенью 2019 г. представители Рослесхоза и Минприроды России отказывались признавать любые оценки объема незаконных рубок более 1%. Хотя и ранее, в постановлении СФ от 30 января 2019 г. №17-СФ «Об усилении контроля за оборотом древесины и противодействия ее незаконной заготовке» имеется ссылка на расчеты Центра экологии и продуктивности лесов РАН «с применением метода исчисления баланса рубки лесных насаждений и потребления древесины», которые показали превышение объема древесины, использованной для переработки, экспорта и внутреннего потребления, над объемом законного лесопользования на 16% или 34-35 млн м3 в год. В исследовании WWF России «Оценка объёмов древесины сомнительного происхождения и анализ практики внедрения систем отслеживания происхождения древесины в ряде многолесных регионов Северо-Запада, Сибири и Дальнего Востока России» (2007) дисбаланс между выданным государством в пользование лесозаготовителям объемом древесины и ее потреблением (на внутреннем рынке и экспортом) оценивался примерно в 14%, а в более позднем исследовании WWF 2016 г. – в 12,7%. Если руководствоваться этими данными, то возможный объем заготовленной древесины превышает декларированный на 13-16%. Таким образом объем «серой» заготовки может составлять около 35 млн м3. При этом в 2015 г. был введен в действие ЛесЕГАИС, который снизил возможности введения в оборот «серой» древесины. Полагаем, что реальный объем «серой» древесины. сейчас существенно сократился, по сравнению с 2015-2016 гг.

Согласно данным Счетной палаты РФ фактическое поступление платежей за использование лесов составило 34,5 млрд руб. в 2019 г. Объем заготовки древесины т.г. составил 219 млн м3. Исходя из этих данных средняя фактическая плата за 1 м3 заготовленной древесины лесозаготовителями и др. арендаторами – 157 руб. В первом приближении можно считать, что в 2019 г. бюджеты всех уровней недополучили лесных платежей из-за «серой» лесозаготовки примерно 5,5 млрд рублей. Также есть отдельная неприятная проблема лесного криминала в отдельных регионах, но она постепенно решается по мере укрепления возможностей государства. Например, в Ленинградской области объем незаконных рубок сократился на 97% по сравнению с 2007 г., аналогичные процессы идут и в др. регионах европейской части России. В Сибири и на Дальнем Востоке ситуация несколько хуже, тем не менее легальный лесной бизнес доминирует и здесь.

Выступая на недавнем совещании по лесному сектору В.В. Путин подчеркнул, что «в отечественном лесном комплексе много остаётся острых системных проблем. Несмотря на общее развитие отрасли, укрепление лесопромышленных холдингов и появление современных производств, в большинстве регионов сохраняются прежние, к сожалению, архаичные, потребительские подходы к использованию лесных ресурсов, а это ведь наше достояние».

К сожалению современные подходы к управлению использованием лесных ресурсов, необходимость экономического стимулирования перехода от экстенсивного к интенсивному использованию лесных ресурсов не нашли должного отражения в предлагаемых мерах по совершенствованию госполитики по лесам. Возможно, причина этого в том, что проблема незаконных рубок, а также лесных пожаров хорошо понимается неспециалистами – журналистами, общественностью, депутатами, а проблема отказа от экстенсивного использования лесных ресурсов и низкой экономической отдачи от лесов понимается ими гораздо хуже. Тогда как проведение необходимого реформирования лесного хозяйства и приоритетное развитие интенсивного лесного хозяйства, вместо освоения леса в качестве «одноразового месторождения бревен», понятно гораздо меньшему кругу управленцев.

Отметим, что успех госполитики в АПК прежде всего связан с мероприятиями по стимулированию эффективного использования земли, повышению экономической отдачи и внедрению интенсивных моделей производства. В результате Россия превратилась из импортера продовольствия в его крупнейшего экспортера.

О низкой эффективности использования лесов в стране говорят данные о ежегодном приросте лесов. Так ежегодный прирост леса в Финляндии, где используется интенсивная модель – 3,4 м3/га*год, а в аналогичных почвенно-климатических условиях в Карелии – 1,5 м3/га*год4. Ср. прирост древесины в России – 1,13 м3/га в год. По данным CEPI ср. прирост лесов в Беларуси – 4,9; Эстония – 5,2; Финляндия – 3,4; Литва – 5,4; Польша – 6,4; Швеция – 4,4 м3/га*года. Разница между ежегодным приростом лесов в России и в бывших советских республиках (Белорусии, Латвии, Эстонии) составляет 2,5-3 раза в пользу соседей, которые за 30 лет внедрили и внедряют подходы по интенсификации лесного хозяйства.

До середины 50-х гг. прирост лесов в Финляндии и Швеции мало отличался от прироста лесов в аналогичных районах России, так как и там использовалась по сути экстенсивная модель лесопользования. В результате предпринятых усилий в этих странах к началу 70-х, т.е. за 15-20 лет, была реализована программа повышения продуктивности лесов за счет интенсификации ведения лесного хозяйства. Реализация этой программы велась в тесном партнерстве между собственниками лесов и госорганами управления лесами. Аналогичная программа в Латвии и Эстонии была реализована за 10-15 лет – с конца 90-х гг.

В РФ подобная программа «Интенсивного использования и воспроизводства лесов» (ИИВЛ) была принята на уровне Рослесхоза в 2015 г. – после 15-летней апробации в модельных лесах. Программа в целом направлена на повышение продуктивности лесов и экономической отдачи от них для арендаторов. В отличие от Финляндии или Латвии, в России программа реализуется при минимальной поддержке Минприроды или Рослесхоза – за счет усилий энтузиастов – компаний-арендаторов. К их числу отнесем компании Илим, Монди, Интернешнл Пейпер, ИКЕА, Метса груп и с недавних пор Сегежу. За 5 лет площадь лесов, где в полной мере применяется модель ИИВЛ вряд ли достигла даже 1 млн га. Если предположить, что цель ИИВЛ – внедрение интенсивной модели хотя бы на 50 млн га (25-30% от 173 млн га лесов, переданных в аренду для заготовки древесины), то для ее внедрения такими темпами потребуется 200-250 лет! Т.е. профильные ведомства в реальности не стремяться экономически стимулировать переход на современные модели лесообеспечения, предпочитая лоббировать «освоение» госбюджета якобы на лесовосстановление вне территории лесопромышленной аренды без оценки его эффективности, в т.ч. – экологической.

Если данная программа будет приоритезирована государством и реализована в разумные сроки, то благодаря повышению прироста леса лесопользователи получат от 80 до 110 млн м3 леса в год, сверх объема, прирастающего на данной площади. Это даст дополнительно 12,5-17,2 млрд руб. лесных платежей ежегодно. Еще больший экономический эффект может быть достигнут от повышения качества растущего леса, за счет увеличения доли хозяйственно ценных пород, увеличения объема наиболее дорогих сортиментов (пиловочника) и т.д. К примеру, доля хвойного пиловочника в составе древостоя в Швеции – 55-60%, а в России – 20-30%. При продаже одним и тем же покупателям в Европе стоимость сортиментов типичного спелого шведского дерева будет в 2-3 раза выше, чем российского.

По данным Минпромторга в настоящее время реализуется 159 приоритетных инвестпроектов в лесном комплексе, с инвестициями около 500 млрд руб., с потребностью в лесных ресурсах в 87 млн м3. Планируется, что к 2024 г. будут запущены еще 80 проектов, с инвестициями 1,1-1,3 трлн руб. С учетом того, что экономически доступные леса в большинстве субъектов почти полностью переданы в аренду, возникает вопрос, а где будем брать требуемые ресурсы? Арендаторы не горят желанием осваивать новые лесные массивы, тянуть туда протяженные лесные дороги, так как это увеличит транспортное плечо вывозки древесины до переработки и сделает лесозаготовку нерентабельной. Для них было бы выгоднее, если необходимый объем лесных ресурсов собирался бы с меньшей территории с плотностью дорог хотя бы 8-10 км на 1000 га, ближе к перерабатывающему предприятию, на территории, лучше обеспеченной трудовыми ресурсами.

Даже если государству удастся полностью побороть «серые» заготовки древесины, то в этом случае экономическим эффектом будет лишь будет повышение лесных платежей бюджетам на 5 млрд год. Новой древесины на рынке не появится, так как «серая» древесина и сейчас полностью идет на рынок в круглом виде или в виде продукции ее переработки. В то же время реализация программы ИИВЛ на площади 50 млн га может не только повысить лесные платежи на сумму 12-17 млрд руб., но и самое главное – дать рынку дополнительно 80-110 млн м3 древесины в год в долгосрочной перспективе. Даже в среднесрочной перспективе (10-20 лет) ИИВЛ может существенно увеличить объем деловой древесины для рынка, главным образом балансовой древесины, обеспечив дополнительную занятость сельского населения на рубках ухода. Это позволит существенно повысить выручку ЛПК, увеличить экспорт, обеспечить дополнительные поступления в налоговую систему РФ на десятки и, вероятно, сотни млрд руб.

Сравнение экономического эффекта двух подходов

Показатель

Борьба с «серой» древесиной

Ускоренное внедрение ИИВЛ

Затраты государства, млрд руб в год

2-4*

2-5*

Повышение лесных платежей, млрд руб*год (в перспективе)

5

12-17

Появление новых объемов древесины на рынке, млн м3 (в перспективе)

-

80-110

Доп. поступления в налоговую систему, кроме лесных платежей

?

Значительные

*Экспертная оценка


Основной резерв развития сырьевой базы ЛПК лежит не в направлении «кнута», а в плоскости «пряника» – необходимо стимулировать повышение прироста и продуктивности лесов, повышения коммерческого качества древесины и в конечном итоге стремится к получению с гектара лесов, арендованных в лесопромышленных целях (21,2-25% площади земель лесного фонда, переданных в пользование, в общей площади земель лесного фонда) лесного дохода, не уступающего лесному доходу в странах Балтии и Белоруссии. Одновременно это означает, что более 70% лесов страны могут и должны более эффективно управляться в экологических целях – сохранения природного биоразнообразия («Территории дикой природы и резервные леса», предназначенные в первую очередь для сохранения или восстановления природного биоразнообразия и естественной среды его существования, а также восстановления, в т.ч. – широколиственных лесов в малолесных регионах ЕТР и твердолиственных и кедровых лесов Дальнего Востока) и снижения углеродного следа развития экономики страны (леса лесоклиматических проектов) для уменьшения «углеродного следа» продукции российских экспортеров (в первую очередь – металлов), а также в рекреационных целях («Леса, близкие к людям» – леса, предназначенные в первую очередь для сохранения или формирования благоприятной среды обитания людей за счет ведения правильного лесного или лесопаркового хозяйства) и традиционного природопользования коренных народов. Это требует преодоления традиционной ориентации на единообразное управление лесами, различными по функциям (лесопромышленные, защитные, резервные, рекреационные и территории традиционного природопользования), формирование нескольких сосуществующих моделей управления лесами, имеющими региональные и географические особенности, а также повышение эффективности лесовосстановления. Отказ от заведомо избыточных и малоэффективных трат в лесном хозяйстве, например уменьшение общей площади лесовосстановления с одновременным сохранением необходимых качественных уходов, работал бы в интересах повышения экономической эффективности отрасли, также как и прекращение траты средств на искусственное лесовосстановление с использованием хвойных монокультур вне арендованных территорий. Это высвободило бы необходимые средства на борьбу с пожарами вне территории арендованных лесов, особенно с учетом того факта, что естественное лесовосстановление на сельхозземлях происходит лучше и быстрее, чем лесовосстановление, проводимое лесхозами и органами управления лесами: зарастание сельхозземель в ЕТР ежегодно охватывает примерно 2-3 млн га, площадь же лесовостановления, ежегодно запланированного в рамках ФП «Сохранение лесов», во всей России составляет около 1 млн га.

Очевидный недостаток правительственных решений состоит в том, что помимо мер административного контроля необходимо разработать и внедрить и комплекс экономических мер по стимулированию перехода к интенсивному использованию и воспроизводству лесов путем взимания арендной платы с площади арендуемых лесов, а не с объема (кубатуры) лесопользования. В первом случае экономический механизм стимулирует увеличение запаса древесины арендаторами при ведении лесного хозяйства на достаточно легко и надежно контролируемой «сверху» (космоснимки и аэрофотосъемку трудно фальсифицировать) арендуемой территории лесов. Во втором – «наказывает» (дестимулирует) арендаторов увеличивать запасы древесины на территории аренды (чем больше инвестируешь в выращивание лесов, тем больше платишь за аренду и за лесопользование) и потенциально усиливает коррупционные риски в процессе лесопользования.

Мы предлагаем ¾ усилий госполитики по лесам направлять на меры стимулирования и только ¼ - на «закручивание гаек».

Е.А. ШВАРЦ, д.г.н., руководитель Центра

ответственного природопользования ИГ РАН,

А.В. ПТИЧНИКОВ, к.г.н.,

замруководителя ЦОП ИГ РАН


1 https://proderevo.net/analytics/main-analytics/lpk-rossii-v-2019



2 https://russian-trade.com



3 https://programlesprom.ru/gospodderzhka/



4 https://lesprominform.ru/jarticles.html?id=315


Бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов в России»

© 1998-2021, Национальное информационное агентство «Природные ресурсы». При перепечатке ссылка на источник обязательна
Адрес: 108811, г. Москва, г.п. Московский, п/я 1627, НИА-Природа
Тел.: 8 (903) 721-43-65, e-mail: nia_priroda@mail.ru