Поиск:

20 лет кадастровой оценке земель

28.01.2020 22:06:00 

В 2019 г. исполнилось 20 лет становлению кадастровой оценки земель в России. Развитие методов государственной кадастровой оценки земель берет свое начало с 25 августа 1999 г. с выхода Постановления Правительства РФ № 945 «О государственной кадастровой оценке земель».

Следует отметить, что 2019 г. весьма обилен на юбилейные даты в области оценки земель. Так, 180 лет назад, в 1839 г. было создано Министерство госимуществ, при котором была организована Комиссия по определению качества пахотных земель. После 20 лет работ Комиссии по сбору информации о почвах Европейской России (по 8 видам: чернозём, глина, песок, суглинок или супесь, ил, солончаки, тундры и болота, каменистые места) в 1859 г. Мингосимущества была утверждена «Инструкция для оценки казенных земель, состоящих в пользовании государственных крестьян», в случае продажи ее крестьянам в полную собственность. Инструкция содержала обязательную классификацию пахотных земель – «Нормальная классификация пахотных земель по урожаям ржи»: I – лучшие, II – хорошие, III – средние, IV – посредственные, V – плохие; с делением в зависимости от урожайности на 3 степени.

Ровно 150 лет назад, в 1869 г., основатель научного генетического почвоведения Василий Васильевич Докучаева (1846-1903), будучи еще студентом, провёл свои первые полевые исследования и составил описание речной долины речки Качни в окрестностях с. Милюково (Смоленская губерния), месте своего рождения. Итогом семилетних полевых работ В.В. Докучаева стала его магистерская диссертация «Способы образования речных долин Европейской России». Интерес к качественной оценке состава земель привел его к разработке нового метода оценки плодородия почв, который базировался на определении типов почв, подпочвы, мощности, условий и других параметров.

В том же юбилейном 1869 г. младший статистик Департамента земледелия и сельской промышленности Мингосимущества Василий Иванович Чаславский (1834-1878) начал работу над почвенной картой, содержащей и 32 почвенных наименования (над её уточнением и завершением в последующем с 1875 г. работал В.В. Докучаев). И ровно 140 лет назад, в 1879 г. В.И. Чаславский публикует почвенную карту Европейской России, обобщив данные региональных кадастровых комиссий, полученные опросно-статистическим методом. В том же 1879 г. выходит книга В.В. Докучаева «Картография русских почв», в которой дан анализ опыта земских почвенно-оценочных работ.

В 1899 г., 120 лет назад, был принят новый Закон «Об оценке недвижимого имущества», в соответствии с которым обязательному анализу при конкретной оценке, в частности, подлежали: характер почв и климатические условия, структура сельхозугодий и способы ведения хозяйства, особенности эксплуатации земли ее последним владельцем.

Нельзя не отметить еще одну юбилейную дату в становлении и развитии кадастровых работ по оценке почв – 120 лет назад в 1899 г. секретарь Почвенной комиссии Всероссийского экономического общества (ВЭО), организатор-директор Почвенного музея им. В.В. Докучаева Павел Владимирович Отоцкий (1866-1954) начал издавать при поддержке ВЭО первый в мире журнал «Почвоведение».

В 1919 г., ровно 100 лет назад, ВЦИК принял «Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию», закрепившее две основные формы: государственную и коллективную. Земельный кадастр в те годы представлял собой сведенные в единую книгу регистрационные сведения по землепользователям, а также количественные и качественные характеристики земель.

60 лет назад, в 1959 г., завершилась большая работа по бонитировке почв, проведенная Комиссией во главе с Почвенным институтом им. В.В. Докучаева, которую возглавлял академик Сергей Степанович Соболев (в октябре 2019 г. отмечали 115 лет со дня его рождения). Впервые для всей страны в целом была составлена предварительная единая бонитировочная (оценочная) шкала плакорных почв.

В 1969 г., 50 лет назад, были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, закрепившие требование к научно-обоснованному учету качества земель, их потенциального и экономического плодородия. В земельный кадастр были включены разделы: 1) бонитировка почв; 2) экономическая оценка земель.

В период с ноября 1989 г. ВС СССР были приняты законы об аренде, о собственности и земле, а 25 апреля 1991 г. – Земельный кодекс РСФСР, который узаконил частную собственность на землю и определил механизмы передачи в собственность земельных участков. С 1991 г. система земельного кадастра начинает автоматизироваться. Разрабатывается специальная ФЦП «Создание автоматизированной сиситемы ведения государственного земельного кадастра (1996-2002 годы)». Быстрыми темпами развивается государственная кадастровая оценка земель.

После принятия в 1999 г. Постановления №945 8 апреля 2000 г. Постановлением Правительства РФ №316 были утверждены Правила проведения Государственной кадастровой оценки земель. С этого момента в России начинается новый этап в экономической оценке земель.

В 2001 г. был введен в действие новый Земельный кодекс РФ и в этом же г. Правительством РФ принята ФЦП «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости». В период с 2001 по 2003 гг. были согласованы и утверждены Методические указания по государственной кадастровой оценке всех категорий земель. Данные методические документы, наряду с Методическими рекомендациями по определению рыночной стоимости земельных участков, утвержденными распоряжением Минимущества России от 06.03.2002 №568-р, до принятия ФСО №4 (октябрь 2010 г.), составляли методологическую основу оценки сельскохозяйственных земель в России.

Первой методикой, принятой в 2002 г. и утвержденной Росземкадастром, была Методика по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения.

Данная методика кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения была основана на расчете базовых фактических показателей (оценочная продуктивность и оценочные затраты, расчетный рентный доход, кадастровая стоимость) на уровне субъектов РФ для сельскохозяйственных угодий, при этом для всех субъектов была взяты единые коэффициенты капитализации и рентабельности. Дифференциация базовых показателей по земельным участкам была основана на показателях плодородия, технологических свойствах и местоположении. По указанной методике было проведено два тура оценочных работ – 2002 и 2007 год. Основные недостатки, действовавших в то время, методических указаний сводились к следующему:

1. Неправомерность использования показателей фактических данных по урожайности и затратам при оценке земель. По существу, данный подход сводится не к оценке земель по уровню плодородия, а к оценке фактически достигнутого уровня производства, который никоим образом не связан с оценкой земель, а связан с интенсификацией сельскохозяйственного производства. Использование фактических данных по урожайности и затратам противоречит Методическим рекомендациям по определению рыночной стоимости земельных участков, в соответствии с которыми рыночная стоимость сельскохозяйственных угодий доходным подходом определяется с использованием величины нормативной урожайности и нормативных затрат, рассчитанных по технологическим картам. При этом величина нормативной урожайности является функцией «качественных характеристик почвенного слоя земельной участка, рельефа и климата».

2. В Методических указаниях не было учтено влияние климатических условий и рельефа местности на продуктивность сельскохозяйственных угодий.

3. Использование средних базовых показателей отрицает один из основных рыночных принципов в оценке – оценка по наилучшему, наиболее эффективному использованию земли.

4. Принятие единого для всех субъектов для всех субъектов РФ единого коэффициента капитализации (3%) и единой нормы рентабельности (7%) является экономически необоснованным и не поддается логике.

Приказом Минэкономразвития России от 20.09.2010 № 445 были утверждены новые Методические указания по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения. Они имеют ряд существенных отличий, а именно:

1) в организационно-методическом плане вместо двухэтапной организации работ (субъект РФ – земельный участок) предложен одноэтапный подход (только земельный участок);

2) в методологическом плане:

-    вместо анализа фактических данных за последние годы об урожайности культур и затратах на их возделывание справедливо предлагается использовать показатели нормативной продуктивности (исходя из свойств почв) и нормативных затрат, получаемых на основе технологических карт.

-    определение наилучшего и наиболее эффективного использования земельного участка по текущему виду землепользования – создание оптимального севооборота на основе возможного (по агроклиматическим параметрам) перечня выращиваемых сельскохозяйственных культур с учетом максимальной доходности и при условии соблюдения экологических требований;

-    расчет показателей прибыли предпринимателя и коэффициента капитализации для земельных участков в субъекте РФ.

По данной методологии, начиная с 2011 г. во всех субъектах РФ была проведена государственная кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения. Технические указания по выполнению работ по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения подробно освящены в монографии.

1 января 2017 г. вступил в силу ФЗ от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке», которым установлен новый порядок проведения государственной кадастровой оценки. До вступления в силу нового закона определение кадастровой стоимости осуществляли независимые оценщики, которых на конкурсной основе выбирали региональные органы власти или органы местного самоуправления. Оценщики сами выбирали и обосновывали подходы и методы, используемые для получения результата. После завершения оценки региональные и муниципальные администрации утверждали ее результаты и передавали результаты в Росреестр. После этого эти данные заносились в Госкадастр недвижимости. Новая система государственной кадастровой оценки предусматривает передачу полномочий по определению кадастровой стоимости государственным бюджетным учреждениям (ГБУ), создаваемым субъектом РФ. Ответственность за их работу возложена на региональные органы власти.

В Методических указаниях «О государственной кадастровой оценке», утвержденных приказом Минэкономразвития России 12.05.2017 №226, при кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения оцениваются почвенные свойства, влияющие на плодородие земель, характеристики климата и рельефа местности. По сути, методология определения кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения 2010 г. не отличается от методологии 2017 года. Различия заключаются в добавлении действующей методики раздела по кадастровой стоимости оленьих пастбищ.

Методические указания №226 рекомендуют проводить кадастровую оценку земель сельскохозяйственного назначения на основе Единого госреестра почвенных ресурсов России и расчета нормативной урожайности. Отмеченные источники предоставляют наименование почв и показатели их плодородия, а также включают характеристику других природных условий. Необходимым атрибутом проведения государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения является наличие информации о почвенном покрове территории (крупно масштабные почвенные карты 1:10000 1:25000).

В 2018-2019 гг. около 20 субъектов РФ проводили государственную кадастровую оценку земель (ГКОЗ) сельхозназначения. В 12 из них мы осуществляли консалтинговые услуги и проводили расчет кадастровой стоимости по разработанной нами программе. Однако в ходе выполнения работ по государственной кадастровой оценке земель сельхозназначения возникли существенные проблемы методического характера.

1.      Отсутствуют в необходимом объеме и соответствующего качества картографический почвенный материал. Эта проблема является очень существенной и не позволяет проводить качественную кадастровую оценку сельскохозяйственных угодий. В некоторых субъектах РФ крупномасштабные почвенные обследования вообще отсутствуют (Респ. Удмуртия). В связи с этим, исполнители работ вынуждены брать областные почвенные карты более мелкого масштаба и проводить работу по ним. Это делает работу по кадастровой оценке гораздо менее точной. В Еврейской автономной области управление Росреестра не выдало сотрудникам ГБУ материалы крупномасштабных почвенных исследований, мотивируя это тем, что эти материалы для служебного пользования. Почему это сделано, совершенно неясно. На данных материалах нет топографической привязки, нет нанесенных горизонталей. Обращение в Центральный аппарат Росреестра сотрудников ГБУ, к сожалению, не принесло результатов. Не предусмотрен ограничительный критерий возможности применения почвенных карт по дате их составления, и, следовательно, не предусмотрена обязанность обновления данных материалов в случае необходимости.

2.      Анализ проведенных работ по ГКОЗ сельхозназначения, проведенных в субъектах РФ показал, что ни в одном отчете не было проведено разделение в пределах земельного участка по видам разрешенного использования (ВРИ). Необходимо отметить, что и в предыдущих турах оценки земель распределения по ВРИ внутри земельного участка также сделано не было. При предыдущих турах оценки всегда существовало негласное утверждение – один участок - одна группа. Следует иметь ввиду, что, во-первых, экспликация земель по ВРИ внутри земельного участка технологически сложна и, как правило, отсутствует информация по площадям, занимаемой той или иной группой внутри земельного участка. Во-вторых, экспликация земель по ВРИ внутри земельного участка намного удорожает проведение работ по ГКОЗ. По нашему мнению, при кадастровой (массовой) оценке земельных участков сельскохозяйственного назначения разделение участка на ВРИ представляется нецелесообразным. Данное утверждение должно быть закреплено методически.

3.      При кадастровой оценке земель сельхозназначения во многих ГБУ возникал вопрос – надо ли учитывать залежные земли при оценке? По нашему мнению, это делать не надо. В соответствии с ст. 79 Земельного кодекса РФ к сельхозугодьям относятся пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). При кадастровой оценке отнесение к различному виду сельхозугодий определяется свойствами почв. Собственник земельного участка самостоятельно определяет, как ему использовать тот или иной вид угодий. При кадастровой оценке оценщики не обследуют объект на местности, а используют перечень объектов оценки, подготовленный Росреестром. В этом перечне отсутствует информация об использовании сельхозугодий. В связи с этим при кадастровой оценке земель невозможно определить используется участок сельскохозяйственного назначения или нет. Необходимо также отметить, что в соответствии с ФЗ №354 от 03.07.2016 земельный участок сельскохозяйственного назначения может быть изъят из оборота в случае его неиспользования в течение трех лет.

4.      Еще одной методической проблемой является невозможность составления экспликации площадей земельных участков по типам почв, по причине отсутствия в Госкадастре недвижимости сведений о местоположении границ земельных участков.

5.      Важнейшей проблемой является определение минимальных показателей кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий. В методических указаниях они определены как затраты на межевание земель в субъекте РФ. В некоторых северных субъектах, где величины кадастровой стоимости невысоки (Архангельская обл., Респ. Коми) эти показатели превышают средние показатели кадастровой стоимости по муниципальным районам.

По-нашему мнению, отмеченные методические проблемы обязательно должны быть учтены в Методических указаниях.

Еще одной важнейшей технологической проблемой государственной кадастровой оценки является отсутствие контроля и экспертизы со стороны Росреестра в методологии работ. К сожалению, пока экспертиза и контроль носят формальный характер. Это относится не только к землям сельскохозяйственного назначения, но и к объектам капитального строительства и земельным участкам других категорий. Должен быть создан Методический совет, где бы обсуждались дискуссионные методические проблемы определения кадастровой стоимости.

Петр САПОЖНИКОВ, д.с.-х.н., проф., факультет почвоведения МГУ,

Николай РЫБАЛЬСКИЙ, д.б.н., проф., НИА-Природа

Бюллетень

© 1998-2019, Национальное информационное агентство «Природные ресурсы»
При перепечатке ссылка на источник обязательна
Адрес: 108811, г. Москва, г.п. Московский, Бизнес-парк "Румянцево", офис 352-Г, НИА-Природа тел./факс: 8(495)240-51-27, e-mail: nia_priroda@mail.ru