Совершенствование законодательства об экоэкспертизе

04.02.2019 22:50:00 

В рамках программы 6-го Общероссийского гражданского форума (ОГФ-2018), в котором приняли участие около 2000 руководителей некоммерческих организаций и общественных деятелей (Москва, 8 декабря 2018 г.), состоялась профессиональная дискуссия по проблемам функционирования института экологической экспертизы в России и по итогам которой создана Рабочая группа общественной экологической экспертизы проектной документации по внедрению наилучших доступных технологий (НДТ) и строительству опасных производственных объектов в РФ.

Причинами и предпосылками данной инициативы лидеров общественных экологических организаций страны стали некоторые неблагоприятные тенденция и их последствия в динамике развития законодательства об экоэкспертизе и практики его применения.

 

Может ли экоэкспертиза обеспечить благоприятную окружающую среду и рациональное природопользование в России?

Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. №176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» к основным механизмам реализации госполитики в сфере обеспечения экобезопасности отнесено проведение стратегической экологической оценки проектов и программ развития РФ, макрорегионов, субъектов РФ, муниципальных образований, оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, экоэкспертизы и экспертизы проектной документации, а также повышение эффективности общественного экоконтроля. Тем не менее, процесс выхолащивания реально, хотя и слабо работающих механизмов обеспечения участия населения в принятии экологически значимых решений в России, успешно продолжается под влиянием промышленного лобби в органах власти и управления. Введение в действие в текущем году новой редакции ст.49 Градостроительного кодекса (ГрК) РФ привело к передаче органам Главгосэкспертизы права государственной экспертной оценки проектной документации в сфере экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности и в настоящее время Главгосэкспертиза частично дублирует в этом Росприроднадзор. При этом в градостроительном законодательстве полностью отсутствуют правовые механизмы и сама возможность участия общественности, включая учет общественного мнения и рассмотрение заключений общественных экспертиз при рассмотрении проектов. Новый законопроект по изменению законодательства об экоэкспертизе, планируемый к введению в действие с 1 января 2019 г., лишает некоммерческие экологические организации возможности проведения общественных слушаний, исключает возможность обоснованного влияния профессионального природоохранного сообщества на проектную документацию. С 2019 г. экоэкспертиза будет проводиться только в отношении материалов ОВОС планируемой хозяйственной деятельности и не сможет влиять на проектные решения, в том числе на оценку опасности новых технологий.

Учет общественного мнения при размещении опасных производственных объектов прямо предусмотрен ст.ст.12 и 13 ФЗ «Об охране окружающей среды» и порядок данного учета в какой-то мере регламентирован в действующем Положении об ОВОС намечаемой хозяйственной деятельности от 16 мая 2000 г. и ФЗ «Об экологической экспертизе».

Однако анализ практики проведения федеральных и региональных госэкоэкспертиз (ГЭЭ) показывает следующие негативные для природы и общества тенденции:

- продолжение политики закрытости процедур проведения государственных экологической и градостроительной экспертиз;

- снижение правовых возможностей участия населения в данном процессе и учета обоснованного общественного мнения при размещении опасных объектов и внедрения новых технологий;

- рост коррупциогенности в системе правоотношений по проведению госэкспертиз;

- сворачивание процедур учета общественных экоэкспертизы и учета результатов общественных обсуждений проектной документации по строительству опасных объектов;

- блокирование внедрения стратегической экологической оценки проектов;

- игнорирование органами госэкспертизы заключений общественных экоэкспертиз и законных и обоснованных предложений общественности.

Институт ГЭЭ предпроектной и проектной документации в стране в настоящее время лишь в какой-то мере позволяет сдерживать проявления экологического кризиса, но, увы, не в состоянии успешно решать задачи, поставленные Стратегией экобезопасности в РФ. Снижение эффективности действия норм ФЗ «Об экологической экспертизе», начатое резким сокращением перечня объектов экоэкспертизы, продолжается переводом экспертизы на предпроектную стадию, а точнее – на стадию выбора вариантов размещения объекта, при которой не будет в наличии даже результатов инженерно-экологических и иных изысканий.

В создавшейся ситуации лидеры экодвижения России пришли к выводу о необходимости создания под эгидой Общероссийского гражданского форума Рабочей группы общественной экоэкспертизы проектной документации по внедрению НДТ и строительству опасных производственных объектов в РФ с целью развития института общественной экоэкспертизы, расширения прав и обеспечения участия граждан и общественных объединений в принятии решений органов власти, опасных для состояния окружающей среды и здоровья населения.

Предпосылками такого решения послужили: неоднозначная практика проведения общественных и ГЭЭ в регионах России, необходимость консолидации общественного мнения в данной сфере публичных правоотношении (включая общественный экоконтроль за проведением госэкспертиз), актуальность совершенствования действующего федерального законодательства об экоэкспертизе, отсутствие должного учета обоснованного общественного мнения при размещении опасных объектов или реализации опасных для окружающей среды и населения проектов, потребности в организации противодействия коррупционным проявлениям при проведении госэкспертиз, одобрение органами экспертизы новых опасных для природы и человека технологий, содействие внедрению экоэффективных технологий и т.д. Последствиями указанных процессов стало возникновение очагов социально-экологической напряженности в ряде регионов России, нарастание проблем накопленного эковреда, включая рост числа и объемов несанкционированных свалок, эксплуатацию в пределах городов объектов захоронения коммунальных и токсичных промотходов.

Задачами Рабочей группы в соответствии с принятым положением установлены:

– сбор, обработка, анализ данных в рамках общественного экоконтроля о намечаемой хозяйственной деятельности, имеющей широкий общественный резонанс, свободное распространение указанной информации;

– выработка согласованного экспертного мнения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной деятельности, отражающего широкое общественное мнение;

– координация действий (в рамках действующего законодательства) заинтересованной общественности по конкретным объектам намечаемой хозяйственной деятельности, включая экологическую оценку новых технологий;

– организация проведения общественных экоэкспертиз, проведение правового и экспертного консалтинга для инициативных групп и экспертных комиссий общественной экоэкспертизы;

– участие в законотворческой работе, иное взаимодействие с госнадзорными органами, органами исполнительной и законодательной власти, органами местного самоуправления по предмету деятельности Рабочей группы.

 

Экоэкспертиза: что год грядущий нам готовит?

На дискуссионной площадке «Экология» ОГФ-2018 был утвержден состав Рабочей группы (РГ) из 15 общественных деятелей и представителей общероссийских и региональных общественных экологических организаций, имеющих опыт проведения государственных и общественных экспертиз, обсуждена практика проведения экоэкспертиз в России и план работы РГ, рассмотрены достоинства и недостатки обсуждаемого законопроекта по экоэкспертизе.

Обсудив вопросы действующего законодательства в сфере экоэкспертизы, ОВОС и учета общественного мнения, а также практику проведения экоэкспертизы в России, Рабочая группа отметила следующее:

1. Предложенная редакция проекта ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и в иные законодательные акты Российской Федерации" в области экоэкспертизы будет иметь положительный результат лишь в части возможности изменения проекта (отказа от проекта) на предпроектной стадии, сокращения затрат заказчика и сроков реализации проекта, исключения дублирования экоэкспертизы проектной документации. В то же время законопроект содержит нормы, реализация которых приведет к сокращению регулирующего воздействия законодательства об экоэкспертизе на степень опасности проектируемых объектов, к продолжению политики закрытости процедур проведения государственных экологической и градостроительной экспертиз, снижению правовых возможностей участия населения в данном процессе и учета обоснованного общественного мнения при размещении опасных объектов и внедрения новых технологий, росту коррупциогенности в системе правоотношений в сфере проведения госэкспертиз.

2. Законопроект устанавливает обязательность проведения ГЭЭ на стадии выбора варианта размещения объекта, то есть на стадии ОВОС планируемой хозяйственной деятельности. При этом инженерные изыскания являются предметом государственной (градостроительной) экспертизы согласно Градостроительному кодексу РФ. Возникает правовой нонсенс: Росприроднадзор будет проводить госэкспертизу материалов ОВОС, не имеющих в своем составе результатов инженерных изысканий, которые являются основой ОВОС. Видимо, есть необходимость включить в объект экспертизы (материалы ОВОС) отчеты по результатам инженерных изысканий.

3. Законопроект не предусматривает правового регулирования стратегической экологической оценки, предусмотренной Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г., в результате чего органами власти принимаются перспективные программы и планы, не обеспеченные оценкой их экологической опасности;

4. Законопроект наделяет органы местного самоуправления правом не только организации, но и проведения общественных слушаний по ОВОС, не предусматривая участие в организации и проведении таких слушаний зарегистрированных общественных экологических организаций (ст.12 ФЗ «Об охране окружающей среды»), которые и должны профессионально выражать общественное мнение. При этом, согласно ФЗ-131, у администрации городских округов и муниципальных районов есть функция только организации мероприятий по охране окружающей среды, отсутствует право муниципального экоконтроля и в штате нет соответствующих специалистов. Указанное приведет к формальности проведения слушаний по ОВОС и иного учета общественного мнения. Целесообразно отразить в законопроекте действующую норму о выявлении заказчиком заинтересованной общественности на стадии обсуждения техзадания на проведение ОВОС и право подписи протокола слушаний полномочными представителями местных общественных экологических организаций, что обеспечит объективность и полноту общественных обсуждений. Проведение общественных слушаний по ОВОС должно быть обязательной, а не рекомендательной нормой и в числе соорганизаторов слушаний должна быть одна из местных официально зарегистрированных и действующих общественных природоохранных организаций.

5. Законопроект не предусматривает порядок рассмотрения экспертными комиссиями ГЭЭ заключений общественной экоэкспертизы по ОВОС планируемой деятельности, а также обращений общественности по объекту экспертизы.

6. Отсутствует правовая норма, регулирующая основания и порядок отказа органа ГЭЭ от утверждения подготовленного экспертного заключения ГЭЭ, вследствие чего зачастую утверждаются противозаконные и необоснованные заключения экспертных комиссий, имеющие к тому же криминогенный характер.

7. В законопроекте и подзаконных актах следует предусмотреть порядок формирования экспертных комиссий органами ГЭЭ с учетом компетенции экспертов и возможного конфликта интересов.

8. Целесообразно включить обязательность отказа в приеме материалов ОВОС на экоэкспертизу (на стадии проверки комплектности материалов) ввиду непредставления заказчиком проектных материалов для проведения заявленной общественной экоэкспертизы или отсутствия заключения проведенной в установленном порядке общественной экоэкспертизы.

9. Законопроект и ст.49 ГрК РФ разделяют экоэкспертизу и вопросы оценки санитарно-эпидемиологической безопасности планируемой деятельности, хотя это - тесно взаимосвязанные нормативно-правовой базой и практикой направления проектирования. К примеру, невозможно подготовить проект предварительной санитарно-защитной зоны предприятия без инвентаризации источников и расчетов выбросов в атмосферный воздух.

10. В целях реализации принципа участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия (ст.2 ГрК РФ) целесообразно внести дополнение в ст.49 ГрК РФ – обязанность органа госэкспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий рассматривать заключения общественной экоэкспертизы в случае ее проведения и иные обращения граждан и общественных организаций по экологическим аспектам рассматриваемого проекта, а также предусмотреть принцип обязательности учета заключений государственной экоэкспертизы при проведении государственной градостроительной экспертизы.

11. Исключить возможность несоблюдения условий положительного заключения ГЭЭ на всех стадиях: от предпроектной стадии до вывода проектируемого объекта из эксплуатации.

12. Регламентировать порядок участия заинтересованной общественности в заседаниях экспертных комиссий по экоэкспертизе ОВОС, включая процедуру рассмотрения заключений общественной экоэкспертизы.

13. Предусмотреть введение следующих правовых механизмов ГЭЭ:

- создание экспертных советов при органах ГЭЭ, участвующих в формировании экспертных комиссий по конкретным объектам экспертизы;

- доступность общего списка аттестованных экспертов ГЭЭ в каждом регионе, возможность учета их рейтинга при формировании экспертных комиссий.

- открытость процедур экспертизы ОВОС и доступность объекта экспертизы для заинтересованной общественности

- публикация на сайтах органов ГЭЭ заключений ГЭЭ, ведение реестра заключений ГЭЭ.

Участники дискуссии на ОГФ-2018 подчеркнули важность и необходимость совершенствования законодательства, регулирующего правоотношения в сфере участия населения в принятии экологически значимых решений, в первую очередь процедур экспертизы экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности, включая внедрение новых технологий, веществ и материалов.

 

НДТ как объект экологической экспертизы.

Практика показывает, что процесс разработки и внедрения экологически эффективных ресурсосберегающих технологий в России идет медленно и весьма сложно. Если раньше для нашей страны было актуально противодействие проникновению на наши внутренние рынки устаревших европейских технологий, то в последние годы стала превалировать тенденция к массовому внедрению в стране зачастую опасных отечественных технологий, «зеленый свет» которым дают экспертные комиссии ГЭЭ, действующие явно не в интересах государства, а скорее из меркантильных соображений.

Действующий порядок рассмотрения проектных материалов на новые технологии, вещества и материалы предусматривает возможность рассмотрения этих объектов экспертизы экспертным комиссиям, создаваемых при региональных управлениях Росприроднадзора, где, как правило, невозможно укомплектовать комиссии квалифицированными экспертами, способными оценить все аспекты реализации объекта экспертизы. В результате вся страна нередко получает технологии или новые вещества, последствия воздействия которых на природную среду и человека еще в большей степени увеличивают агрессивность окружающей среды и подавление биоты.

С другой стороны, в практике проведения ГЭЭ применяется принцип подбора председателей экспертных комиссий, работающих в профильных научных учреждениях, имеющих собственные альтернативные разработки по данному объекту экспертизы, что создает мотивацию по блокированию новой технологии, какой бы она наилучшей из существующих не была.

Что характерно для такого рода объектов экспертизы, так это полное отсутствие интереса населения к общественным слушаниям по данному вопросу, а специалистов от науки организаторы таких слушаний стараются не приглашать. Выход из этой ситуации простой – обеспечить обсуждение на таких слушаниях достаточно широкой аудитории, включающих специалистов научных учреждений, предприятий-потребителей, общественных организаций и прессы.

Коренного изменения отношения надзорных органов требуют также вопросы технологий обезвреживания и лицензирования переработки органических отходов птицеводческих и животноводческих предприятий, жидких коммунальных отходов, отходов гальванических производств и т.д.

Рынок промышленных отходов в России активно используется авантюристами, пронизан коррупционными связями, закрыт для контроля и является потенциально опасным для окружающей среды и населения. И провоцирующим фактором в благополучном существовании этого рынка является отчасти институт ГЭЭ технологий и материалов, дающий право наносить колоссальный ущерб природе и населению. Видимо настало время пересмотреть устаревшие «грязные» технологии, отменить их действие и поставить данную сферу под жесткий надзор государства и общества.

А.К. ВЕСЕЛОВ, к.ю.н.,

председатель Рабочей группы

Общероссийского гражданского форума