Настоящее и будущее реформы управления отходами
25.09.2018 22:59:00
Реформа отрасли управления отходами производства и потребления в России началась в декабре 2014 г. с введением в действие прорывных изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство. Прошло более 3 лет разработки и совершенствования законодательства и в настоящее время можно констатировать как небольшие достижения в практике правоприменения, так и обнаружение существенных недоработок в федеральном и региональном законодательстве, тормозящих ход реформы.
Из положительных тенденций можно отметить формирование института экологического сбора с производителей и импортеров продукции, заинтересованность крупных производителей и сетевых структур в сборе образующихся собственных отходов (включая изделия, отслужившие свой срок), некоторое развитие рынка вторичного сырья и системы раздельного сбора отходов от населения, актуализация мусорной проблемы среди населения и т.д.
При этом сама реформа идет очень сложно, медленно, методом проб и ошибок, местами сопротивления и даже саботажа со стороны участников этих публичных правоотношений, включая органы местного самоуправления и криминального недобросовестного бизнеса.
Одним из последних шагов руководства страны стал Указ Президента РФ от 7 мая 2018, которым предусмотрено формирование комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами, включая ликвидацию свалок и рекультивацию территорий, на которых они размещены, создание условий для вторичной переработки всех запрещенных к захоронению отходов производства и потребления, а также создание и эффективное функционирование во всех субъектах РФ системы общественного контроля, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок.
При этом основной ошибкой нового законодательства был и остается приоритет регулирования коммунальных отходов перед промышленными отходами. Если по твердым коммунальным отходам (ТКО) ежемесячно появляются все новые нормативные акты, то система учета образования и дальнейшего движения потоков опасных промышленных отходов так и не сформирована, отсутствует достоверный учет и должный эконадзор за этим процессом. Законодательство как-то очень скромно лишь намекает о том, что промышленные отходы повсеместно захораниваются на бытовых свалках, несанкционированных могильниках или на полигонах, не имеющих гидроизоляции шламохранилищ.
В качество панацеи от беды опасных отходов государство предложило в 2018 г. внедрение института единого оператора в управлении опасными отходами 1 и 2 классов опасности в лице Госкорпорации «Росатом», но соответствующие законодательство еще в стадии разработки. Однако остаются вопросы:
- какой орган и как будет регулировать и контролировать потоки отходов производства 3 и 4 классов опасности?
- почему обращение с отходами 5 класса опасности, включая ТКО ( а это около 80% от общего количества образующихся отходов) законом не регулируются (за исключением размещения), а саморегулирование рынка отходов не поддерживается государством?
В связи с резким ростом злободневности вопроса утилизации бытовых отходов и ликвидации по меньшей мере миллиона несанкционированных свалок в стране, повышением активности местного населения все же основное внимание законодателей и органов исполнительной власти приковано к проблеме коммунальных отходов, Инструментом для регулирования рынка отходов от населения определен институт региональных операторов по обращению с ТКО, которые в большинстве регионов приступят к осуществлению своих несомненно важных функций с 1 января 2019 года.
Какие же проблемы по внедрению этого института отмечаются в регионах?
Формирование новой системы управления отходами производится ,как правило, по территориальным схемам по обращению с отходами, утвержденным в 2016-2017 гг. и , как правило, не имеющим экономического обоснования и не соответствующим реальной ситуации в этой сфере.
Как установить единый тариф регоператорам ТКО с учетом дифференциации по сортированным и несортированным ТКО, если в терсхемах обращения с отходами, отсутствуют сведения по количеству, местам сбора сортированных отходов, объектам переработки отходов, а также не предусмотрены потоки транспортирования собранных вторичных материальных ресурсов на объекты их переработки? Этот вопрос- до сих пор остается без ответа. В большинстве регионов России единые тарифы для регоператоров не утверждены и в лучшем случае будут введены к концу текущего года, что неизбежно приведет к срыву договорной компании с потребителями этой коммунальной услуги.
Кроме того, риск срыва договорной кампании региональных операторов имеет место быть в связи с отсутствием сведений в территориальных схемах о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, осуществляющих хозяйственную деятельность, владельцах и арендаторах жилых помещений. Такого актуального и полного банка данных о потребителях данной коммунальной услуги нет ни у одного органа или организации, а даже имеющаяся база данных предлагается регоператорам ТКО на возмездной основе до 10% от тарифа. При этом в сам тариф регоператорам ТКО запрещено включать такую статью расходов.
Отсутствует правовые основания для передачи базы данных потребителей коммунальной слуги региональному оператору ТКО от структур, владеющих данной информацией (УФНС, ИФНС, Росреестр) и актуализации базы данных на постоянной основе. В соответствии с ФЗ № 152 от 27.07.2006 (редакция от 31.12.2017) вышеуказанные структуры не имеют право передавать базы данных потребителей коммунальной услуги региональному оператору. Тем самым региональный оператор, не имея доступа к данной информации, не может произвести начисление оплаты коммунальной услуги. Формирование данной базы подворовым обходом своими силами займет большой временной отрезок и вызовет большие затраты, что в свою очередь затянет договорную компанию по заключению договоров и, следовательно, не позволит региональному оператору приступить в установленный срок к исполнению обязанностей, предусмотренных действующим законодательством. Помимо вышеуказанного, в данном случае практически невозможна регулярная актуализация данной базы потребителей коммунальной слуги, что приведет к некорректному начислению платы за коммунальную услугу по сбору, транспортированию и размещению ТКО региональным оператором.
Возникла и такая проблема, как невозможность проведения аукциона по выбору предприятий-перевозчиков ТКО из-за отсутствия в территориальных схемах данных по местам сбора ТКО, неполной информации, а также физического отсутствия мест сбора ТКО в населенных пунктах. Есть многочисленные примеры отказа органов местного самоуправления предоставить такую информацию регоператорам ТКО.
В регионах, как правило, отсутствует развитая инфраструктура для осуществления деятельности региональными операторами по обращению с ТКО. В связи с вступлением в силу Постановления Правительства РФ от 25.07.2018 № 867 «О внесении изменений в Основы ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами», инвестиционные программы в области обращения с ТКО утверждаются для операторов по обращению с ТКО, осуществляющих регулируемые виды деятельности, а также для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не осуществляющих регулируемые виды деятельности. Таким образом, обязанность регионального оператора по разработке и утверждению инвестиционных программ, предусматривающих мероприятия по созданию и (или) реконструкции объектов по обращению с отходами, действующим законодательством не предусмотрена, не определен чёткий механизм создания и внедрения новых объектов обращения с отходами, не определена роль регионального оператора в развитии инфраструктуры для осуществления деятельности по обращению с ТКО.
К примеру, в Республике Башкортостан не построено ни одной мусороперегрузочной станции, из имеющихся 13 мусоросортировочных комплексов (МСК), с ручным отбором фракций, рентабельны только МСК Уфы и Стерлитамака, часть МСК полностью или частично простаивает (Салават, Бирск, Кармаскалы, Нефтекамск, Белорецк, Уфимский район и пр.). Действующая схема управления отходами в РБ не позволит выполнить установленный федеральным законодательством запрет на захоронения определенных видов отходов и вторсырья.
Следующая проблема – отсутствие возможности включения в единый тариф регионального оператора по обращению с ТКО расходов на ликвидацию мест несанкционированного складирования отходов. Согласно п. 18 Правил обращения с ТКО, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 № 1156, ликвидацию места несанкционированного размещения ТКО обязан обеспечить собственник земельного участка. Региональный оператор в течение 30 дней после отправления уведомления собственнику земельного участка ликвидирует место несанкционированного размещения ТКО. В этом случае региональный оператор вправе обратиться в суд с требованием о взыскании понесенных расходов. При наличии в на территории региона нескольких тысяч несанкционированных свалок, РО ТКО «утонут» в судебных исках, вынуждены будут содержать штат юристов и оплачивать работу адвокатов, и эти расходы также не будет отражены в тарифах.
Вместе с тем, обязанность по ликвидации свалок, при бездействии собственников земельных участков, на регионального оператора законодательно возложена. При этом, порядок учета уже имеющихся несанкционированных свалок, процедура ценообразования при ликвидации мест несанкционированного складирования отходов, а также порядок взыскания понесенных при их ликвидации расходов, с собственников земельных участков, действующим законодательством не определены. В регионах не проведена в полном объёме паспортизация свалок, подлежащих ликвидации – несанкционированных свалок, переполненных полигонов ТКО, особенно в границах населенных пунктов, объектов, не включенных в Государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО), и эта ответственность тяжким бременем ляжет на регоператоров. Органы местного самоуправления, как говорится, «умоют руки» и число и объем несанкционированных свалок будет продолжать расти. Следует напомнить, что в соответствии с требованиями ФЗ «Об экологической экспертизе» проектирование рекультивации свалок и госэкоэкспертиза проектов являются обязательными, и реализации таких проектов в каждом регионе будет стоить десятки миллиардов рублей. Учитывая финансовое состояние муниципальных образований, взыскание понесенных, и не включенных в тариф, региональным оператором расходов на ликвидацию мест несанкционированного складирования отходов, может затянуться на неопределенный срок, тем самым увеличивая размер дебиторской задолженности регионального оператора, а также увеличения кассового разрыва при осуществлении деятельности по обращению с ТКО.
В настоящее время в регионах страны только начата работа по постановке на учет объектов накопленного экологического вреда (ст. 80.1 ФЗ «Об охране окружающей среды»), включая свалки отходов в городах. Ликвидация такого рода объектов потребует бюджетного финансирования в сотни миллиардов рублей и эта сумма увеличивается в связи с продолжением эксплуатации таких переполненных свалок. К примеру, непроектная свалка отходов г. Уфы (д. Черкассы) является экологически опасным объектом, подлежит рекультивации, но альтернативных объектов захоронения отходов в зоне регионального оператора №1 просто нет, а проект реконструкции городской свалки получил отрицательное заключение госэкспертизы. Проектный полигон ТКО в черте г. Стерлитамака переполнен, но продолжает эксплуатироваться и власти отказываются его рекультивировать.
Отсутствует возможность приёма отходов с существующих мест несанкционированного складирования отходов на действующие полигоны ТКО. При ликвидации свалок отходы, размещенные на данных свалках, необходимо размещать на действующих полигонах ТКО, включенных в ГРОРО. На сегодняшний день полигоны, расположенные в зонах деятельности региональных операторов не имеют технической возможности приёма отходов с мест несанкционированного размещения ТКО в связи с заполненнем их проектного объема. Для расширения полигонов требуется дорогостоящая и долговременная процедура проектирования и ввода в эксплуатацию таких современных полигонов, соответствующие инвестиционные средства. Усугубляет ситуацию отсутствие поддержки государством строительства отходоперерабатывающих предприятий.
В федеральном и региональном законодательстве отсутствуют нормы, регламентирующие ответственность за отсутствие договоров и отказ от внесения платы за вывоз и размещение отходов. Региональные операторы ТКО уже столкнулись с проблемой собираемости платы за вывоз, и размещение отходов от сельского населения (70% сельского населения не имеет договоров и не платит за данный вид услуг). Данная проблема с учетом кратного увеличения «плеча перевозок» в связи с вывозом малых объемов ТКО из отдаленных населенных пунктов неизбежно должна привести в к росту тарифов для населения, что не будет реализовано по политическим мотивам.
В соответствии с действующим законодательством региональные операторы ТКО имеют только обязанности и ответственность, но не имеют прав. Отсутствие у регионального оператора рычагов влияния на участников рынка ТКО (операторов по обращению с ТКО; операторов по размещению ТКО; операторов по обработке ТКО; управляющие компании; органы местного самоуправления; природопользователей) не позволяет выстроить эффективную систему управления отходами.
Транспортный парк перевозчиков отходов не готов к обслуживанию всех населенных пунктов на территории субъектов РФ. Транспортные компании в сельской местности не имеют современных мусоровозов, тем более оснащенных системой ГЛОНАСС. Подавляющее число населенных пунктов в районах не располагают современным контейнерным парком, дорожной техники для расчистки подъездных путей ко всем контейнерным площадкам, что неизбежно вызовет массовые жалобы населения на качество оказания услуг региональными операторами ТКО, а также приведет к системным сбоям в своевременном вывозе отходов.
Следует отметить и слабую координацию в проведении реформы управления отходами в регионах, сложность, противоречивость или отсутствие региональной нормативной правовой базы, противодействие реформе со стороны отдельных органов и должностных лиц. Явно недостаточно применяются административные санкции за нарушение правил обращения с отходами. Не применяется взыскание платы за размещение отходов в неустановленных местах в 5 – кратном размере и т.д. .
Можно привести и положительные примеры взаимодействия бизнеса и власти в проведении реформы управления отходами. Должный уровень взаимодействия РО ТКО, ОМСУ, управляющих компаний и иных участников отраслевого рынка по внедрению новой системы управления коммунальными отходами отмечается, к примеру, в нескольких муниципалитетах Республики Башкортостан (как исключение из общей тенденции): ГО г. Октябрьский, МР «Ишимбайский район», МР Туймазинской район, ГО г. Уфа). В качестве таких примеров можно привести и города Саранск, Киров, Москву, С-Петербург.
Тем не менее, вышеуказанные причины и условия превалируют в России, имеют тенденцию к обострению , что явно ведет к дальнейшему росту числа несанкционированных свалок и захоронений отходов, дестабилизации отрасли управления отходами, росту социального недовольства населения неадекватными действиями или бездействием органов власти, провалу внедрения института регионального операторства в управлении отходами и иным социально-политическим, экономическим и экологическим негативным последствиям.
Однако несмотря на указанное, реформа отрасли управления отходами в России все же начата, идет, и обратной дороги уже нет. Для успеха в этом требуется политическая воля, корректировка федерального и регионального законодательства, развитие практики правоприменения, жесткая последовательная координация работы всех участников рынка отходов, и соответствующий государственный и общественный контроль.
А.К. Веселов, Председатель РОО по охране окружающей среды
и природопользованию «Союз экологов Республики Башкортостан»,
юрист-эколог, к.ю.н.
