Поиск:

Риски задержки ратификации

16.05.2017 13:53:00 

Необычно быстрая для международных договоров ратификация Парижского соглашения (143 стран из 197 участников РКИК) и его вступление в силу на три года раньше, чем это планировалось (не к 2020 г., а к 4 ноября 2016 г.), обусловлены как содержанием самого документа, так и процессом его подготовки. Из Двадцатки и ведущих стран мира в целом лишь Иран, Россия, Турция и Швейцария пока не ратифицировали договоренность. Из стран Евразийского экономического союза не ратифицировали Киргизстан и Россия. При этом все они подписали Соглашение. Вне подписания остались лишь два государства (Никарагуа и Сирия).

Каковы же последствия задержки Россией ратификации Парижского соглашения?

Факторы быстрой ратификации Парижского соглашения

В 2014-2015 гг. многочисленные консультации и встречи на высшем уровне двух крупнейших стран-эмиттеров парниковых газов Китая и США (по разным оценкам они дают порядка 40% глобальных выбросов) привели к единой позиции по двум ключевым вопросам. Во-первых, страны снижают выбросы за счет такого технологического перевооружения, которое им нужно вне зависимости от проблемы климата, но делают это несколько быстрее, чем намечалось ранее. Действия, насколько возможно, скоординированы для получения максимального взаимовыгодного экономического эффекта. Во-вторых, данное снижение не является международным обязательством, а лишь вкладом страны в глобальные усилия. Страны лишь информируют РКИК ООН о национальных целях, которые заносятся в специальный реестр – таблицу, не являющуюся частью Парижского соглашения. Для США такая ситуация нужна была, чтобы иметь возможность ратифицировать Соглашение с помощью подписи президента и без рассмотрения Конгресса. Для Китая это была принципиальная позиция, иначе страна не считала возможным участвовать в соглашении на равных с США и другими развитыми странами (по институциональному статусу). Два других крупнейших тяжеловеса Парижского соглашения – ЕС и Индия также вели как двусторонние консультации, так и заблаговременно обсуждали сложные вопросы с Китаем и США. В принципе ЕС был не против считать национальные цели международными обязательствами, а также предпринимать специальные меры, выходящие за рамки планов развития. Однако Индия занимала прямо противоположную позицию. В итоге четыре крупнейших по объему выбросов «вкладчика» сошлись на указанных двух положениях как на устраивающей всех позиции. Пятого эмиттера – Россию это тоже устраивало.

В результате предварительной подготовки Соглашение было сведено к рамочному документу, не способному существенно повлиять на национальные цели крупнейших стран и финансовых доноров, направляющих климатическое финансирование в более слабые развивающиеся страны. Это касается как выбросов парниковых газов (ПГ), так и финансирования. В Соглашении имеется только коллективное обязательство мобилизовать не менее 100 млрд долл. в год с 2020 г. При отсутствии индивидуальных обязательств это означает, что договоренность не принуждает развитые страны выделять средства в объемах, существенно влияющих на их госбюджеты.

С другой стороны, в ситуации, когда развитые страны выделяют средства на «добровольной» основе, многие развивающиеся государства стремятся занять лидирующие позиции в конкуренции за климатическое финансирование. На это направлена и быстрая ратификация малым островными государствами и коалицией более 40 наиболее уязвимых развивающихся стран, демонстрирующими свою готовность максимально быстро и эффективно использовать международные средства.

Имеющееся в тексте Соглашения условие его вступления в силу, скопированное с Киотского протокола: ратификация 55 странами, на которые приходится не менее 55% глобальных выбросов парниковых газов, изначально воспринималось как очень мягкое. В 2015 г. предлагались и гораздо более высокие уровни 80, 90 и даже 96%. В этом случае, с одной стороны, был бы риск, что вступление Соглашения в силу будет зависеть от какой-либо одной крупной страны, например, Индии или России. С другой стороны, была бы «гарантия», что ни одна крупная страна не останется вне договоренности, так как совместные усилия всех остальных рано или поздно убедили бы ее ратифицировать Соглашение. Такой вариант был бы нужен, если бы в Соглашении были платежи за выбросы, и нужно было бы охватить ими все страны (не допустить «отказников», желающих получить выгоды от изменений конкурентоспособности товаров и услуг).

Вопросы конкурентоспособности Парижским соглашением выводятся на национальный уровень, каждая страна сама вводит экспортно-импортные правила и защищает конкурентоспособность своей продукции, международных механизмов не предусмотрено. В этой ситуации, при отсутствии платежей, страны были готовы выполнять договоренность не полным «составом», что и обусловило низкий порог вступления в силу. При этом, наряду с объективными факторами быстрой ратификации, были и субъективные моменты действий лидеров ведущих стран.

Китай и США настоятельно подчеркивали необходимость полного паритета во всем, даже в дате ратификации. Лидерам двух стран удалось найти общий язык и договориться, что она произойдет в один день и в одном месте. Китаю для завершения ратификации требовалась подпись председателя КНР Си Цзиньпина, а ратификация США состояла из единственной подписи президента Барака Обамы (рамочный характер Соглашения и отсутствие в нем каких-либо численных обязательств США позволял это сделать, договоренность классифицировалась не как экономическая, а как политическая). Эти подписи были поставлены одновременно во время их личной встречи.

«Эффект» нового президента Дональда Трампа также субъективный фактор, но обратной направленности, однако отозвать ратификацию не так просто. Согласно Парижскому соглашению, после принятия страной такого решения, для РКИК ООН де юре оно вступит в силу только через 4 года (когда с немалой вероятностью будет другой президент). Конечно, США могут не участвовать в работе де факто, но на юридический статус соглашения это влиять не будет. Эксперты ожидают, прежде всего, финансового эффекта – сокращения вплоть до нуля выделения госсредств США на климатические проекты (по опыту 2010-2015 гг. доля США составляет 20-25% от общемировых). Более всего такая мера затронет гранты на адаптацию к изменениям климата, так как проекты по снижению выбросов парниковых газов по факту являются продвижением американских компаний на рынки развивающихся стран и здесь сокращение гораздо менее вероятно. На Конференции сторон РКИК ООН в Марракеше в ноябре 2017 г. вопрос выделения средств в виде грантов на адаптацию активно обсуждался. Говорилось о том, что в мире в целом к 2020 г. это может быть от 10 до 20 млрд долл. США в год. В свете «эффекта» Трампа гораздо, вероятнее, ожидать 10, а не 20 млрд. Это очень серьезный удар по наименее развитым странам, однако для климатического финансирования в целом такое сокращение не столь существенно.

Заметим, что в 2017 г. Китай с той или иной степенью открытости не раз заявлял о своей готовности стать единоличным глобальным климатическим лидером как по роли в переговорах в РКИК ООН, так и по масштабу национальных мер.

Вопрос климатического «лидерства» стал серьезным субъективным фактором и для лидеров ведущих стран Евросоюза, прежде всего, Франции и Германии. Они не только срочно прошли ратификацию на национальном уровне, но и настояли на реализации общего решения ЕС по ратификации, не дожидаясь национальных ратификаций 28 стран (срочно это сделать было бы невозможно, в частности, из-за позиции Польши, которая не готова отказаться от доминирующей роли угля в своей энергетике).

Имиджевый субъективный момент повлиял и на премьер-министра Индии. Хотя до конференции в Париже страна на двустороннем и многостороннем уровне согласовала формат соглашения с США, ЕС, Бразилией и ЮАР, но возражения со стороны национального бизнеса были немалые. Индия потенциальный получатель очень крупного климатического финансирования (это принципиально важно), что может повлиять на планы развития энергетики, железных дорог и транспортной инфраструктуры в целом. От самого факта ратификации данное влияние практически не зависит, было понятно, что рано или поздно ратификация состоится, но правительство решило не торопиться. Однако затем желание иметь «зеленый имидж» возобладало и ратификация состоялась, будучи специально приуроченной к дню рождения Махатмы Ганди.

Желание быть в тренде и быть полноправным участником переговоров повлияло и на Саудовскую Аравию, страну, которая традиционно является «скептиком» по отношению к «слишком» быстрым или непродуманным действиям. В РКИК ООН именно Саудовская Аравия часто выступает в роли жесткого критика, призывая к тщательному обдумыванию каждого шага, к учету влияния действий развитых стран по снижению выбросов парниковых газов (т.е. уменьшению использования ископаемого топлива) на экономику развивающихся стран, в частности, экспортеров углеводородов. Эта страна ратифицировала Соглашение на следующий день после Индии, когда стало ясно, что договоренность вступает в силу в любом случае, характерно, что до этого Саудовская Аравия в отличие от России не приняла участие в подписании документа в апреле 2016 г., сделав это одновременно с ратификацией 3 ноября.

Последствия задержки российской ратификации

Влияние Соглашения на российский бизнес совершенно иное, чем, например, на индийский, так как Россия не является страной-получателем климатического финансирования. Косвенное влияние через импорт, конечно, есть, но оно зависит от ратификации странами-импортерами, например, Вьетнамом, а не Россией. Тем не менее, Правительство РФ приняло решение не спешить и рассмотреть вопрос о ратификации только в 2019 г. (распоряжение Правительства РФ № 2344-р от 03.11.2016). В свете этого целесообразно рассмотреть, какие последствия может иметь отсутствие нашей страны среди участников договоренности до 2020 г. в контексте ее быстрого вступления в силу. Вопрос «зеленого имиджа» здесь очевиден, но его очень сложно просчитать до экономических показателей, так как это некая общая категория, зависящая от многих политических и экономический действий страны и ее компаний. Рассмотрим ситуацию с правовой точки зрения работы РКИК ООН.

Вступление в силу побудило РКИК ООН принять решение о выработке правил реализации Парижского соглашения не за 4, а за 2 года, к концу 2018 г. Работа будет вестись Вспомогательными органами РКИК, включая Специальную рабочую группу по Парижскому соглашению (АРА), которые образованы Конференцией Сторон РКИК (КС). Поэтому там участвуют все страны-участники РКИК, от членства в Парижском соглашение участие не зависит. Гораздо более сжатые сроки работы, конечно, могут привести к цейтноту и принятию недостаточно проработанных решений в самый последний момент. Однако опыт работы РКИК показывает, что, как правило, идут очень медленные переговоры, которые резко ускоряются только в самый последний момент. При таком стиле работы не столь важно 2 или 4 года выделено. Качество решений будет зависеть от четкости работы на ее завершающем этапе во второй половине 2018 г.

При подготовке и во время работы КС-24, намеченной к проведению в угольном центре Польши – г. Катовице в конце 2018 г., может возникнуть немало спорных моментов. В российском контексте они, в частности, могут касаться зачета поглощения СО2 лесами или же нюансов отдельных отчетности о выбросах парниковых газов. Как показывает опыт работы Вспомогательных органов РКИК, тогда спорные моменты ставятся в квадратные скобки и выносятся на «суд» пленарного заседания КС. Это в полной мере касается и АРА. Если в процессе ее работы между Россией и ее оппонентами возникнут непреодолимые трудности, то они будут вынесены на более высокий уровень.

Далее, согласно п. 11, принятого в Париже решения (не тексту соглашения, а смежному решению РКИК 1/СР.21, АРА направит результаты работы (проекты решений) тому органу, который ее образовал – КС РКИК. КС, в свою очередь, будет рекомендовать их Конференции Сторон, действующей в качестве совещания Сторон Парижского соглашения, для рассмотрения и принятия на ее первой сессии. Заметим, что такая же двухступенчатая процедура указана в п. 99 того же решения, где говорится о подведении итогов работы Парижского соглашения. В пп. 28 и 31, посвященных вкладам стран она явно не прописана, но, по всей видимости, неизбежна и подразумевается. Общее правило – орган сначала докладывает тому, кто его образовал, а уже потом дела передаются «третьим» заинтересованным сторонам. Реально предположить, что если их АРА в КС проект решения поступит с квадратными скобками, то КС не будет их рассматривать, а рекомендует рассмотреть и принять решения Совещанию сторон Парижского соглашения (СС ПС). Оно будет проведено в том же зале сразу после соответствующего заседания КС. Там Россия не сможет голосовать, а решение может быть принято не в ее пользу. Остановить процесс можно будет только на этапе прохождения проекта решения через КС, причем там нужно будет настоять на рассмотрении по существу, а не на одобрении в целом с передачей деталей решения СС ПС. С юридической точки зрения это возможно, то может породить громкий конфликт, где Россию будут представлять как «противника» климатических действий в мире в целом. Чтобы избежать подобных коллизий, гораздо лучше быть полноправным членом Парижского соглашения.

СС ПС, начиная с заседания в конце 2018 г. (во время КС-24), будет принимать собственные решения, образовывать рабочие группы и т.п. В них страны, не ратифицировавшие соглашение, принимать участие смогут только как наблюдатели, без возможности выступать и голосовать наравне с другими. Подобная дискриминация для России очень нежелательна со всех точек зрения (заметим, что в 2018 г. США в любом случае останутся стороной Парижского соглашения и в любой момент смогут отстаивать свое мнение).

На основании сказанного выше, можно заключить, что до конца 2018 года существенных рисков для России от отсутствия нашей ратификации нет. Однако потом ситуация кардинально меняется, причем сейчас сложно предсказать во что это может вылиться на практике, какие потери наша страна может понести. Поэтому нужно рекомендовать рассмотреть вопрос ратификации ранее 2019 г.

Алексей КОКОРИН, директор

программы «Климат и энергетика» WWF России

Бюллетень

© 1998-2015, Национальное информационное агентство «Природные ресурсы»
При перепечатке ссылка на источник обязательна
Адрес: 142784, г. Москва, г.п. Московский, Бизнес-парк "Румянцево", офис 352-Г, НИА-Природа тел./факс: 8(499)240-51-27, 611-82-69, тел.: 721-43-65, e-mail: nia_priroda@mail.ru