«Я не понимаю»
24.08.2016 15:33:00
В рамках различных федеральных целевых программ разрабатывается множество проектов нормативных природоохранных документов так необходимых для повышения эффективности охраны окружающей среды в России. Как же обстоят дела с внедрением в практику таких важных для разработок нормативных документов. Поводом для этого послужила ситуация с результатами работ 2013-2014 гг. по базовому проекту «Разработка системы природоохранного нормирования качества поверхностных вод» и выполненная в рамках ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса РФ на 2012-2020 гг.» и появление распоряжения Правительства РФ № 1316 и смежных с ним проектов нормативных документов.
В процессе работы группы специалистов при моем активном участии разработано два проекта нормативных документов по химическим показателям качества воды, в частности: «Перечень природоохранных нормативов, установленных по приоритетным химическим и физическим показателям качества воды водного объекта» и «Порядок составления и актуализации перечня экологически опасных веществ».
На основании почти 40-летнего опыта работы в сфере охраны вод от загрязнения смею утверждать, что эти документы могут усовершенствовать практику работы, снять недоуменные вопросы. В первом из них исправлены явные ошибки рыбохозяйственного перечня ПДК, список сокращен почти вдвое, прежде всего за счет удаления заведомо неподконтрольных показателей. Второй будет весьма уместен в системе обеспечения химической безопасности в сфере экологии.
Предложен также подход к решению задачи нормативов с учетом природных особенностей – давно назревший вопрос, по которому было даже поручение Правительства РФ.
В 2015 г., несмотря на поддержку Росприроднадзора, эти документы, равно как и прочие, разработанные в рамках базового проекта, так и не запланированы к широкой апробации и внедрению. Оказывается, тематика не была согласована с Департаментом госполитики и регулирования в области охраны окружающей среды.
Хочу понять! Разве тематика конкурса на НИР и ОКР секретна и недоступна всем департаментам? Разве выводы Конкурсной комиссии по постановке работ не профессиональны? Разве доступ на НТС закрыт для всех, кроме избранных? Разве ознакомление с результатами работ невозможно? Разве нормативами в области охраны вод может заниматься только Департамент госполитики и регулирования в области охраны по охране окружающей среды, а подразделение, занимающееся охраной водных ресурсов, ни при чем?
Казалось бы, «экологический» департамент должен радоваться, что «водный» департамент заказал и выполнил работу по реализации положений статей закона «Об охране окружающей среды» о природоохранных нормативах хотя бы в отношении водных объектов.
Примерно такие же странные взаимоотношения между департаментами послужили причиной того, что разработанный специалистами (с моим участием) проект «Методических указаний по регулированию сброса загрязняющих веществ и микроорганизмов в составе сточных вод на водосборные площади» не получил внедрение. Это привело к тому, что документ, который необходимо было срочно обсудить и отработать, до сих пор лежит на полке. То есть, деньги затрачены, тематика нужна, а выхода практикам – нет.
Хочу понять, почему разработка некоторых документов финансируется неоднократно, но результаты не находят выхода в практику.
Приведу несколько примеров.
Так, в 90-х гг. совместно с ВНИИВО (г. Харьков, ранее ведущий в СССР НИИ по охране вод) была пересмотрена и существенно дополнена «Инструкция по отбору проб для анализа сточных вод» НВН 33-5.3.01-85 с учетом стандартов ИСО и новым законодательством, а главное предложен способ периодичности пробоотбора, обеспечивающий минимум риска незамеченного нарушения даже в условиях неравномерности водоотведения (что в те годы было весьма актуально), а также предложены способы расчета поправок к плате при нарушениях периодичности контроля и статистического сравнения производственной и «госконтрольной» выборок анализов проб. Работа принята, оплачена, но в практику не была введена. Но вскоре ту же самую работу (пересмотр того же НВН) по конкурсу поручают ВНПО «Прогресс», вовсе не обладающему опытом ВНИИВО и нашей лаборатории в области контроля сточных вод. В выполненной «Прогрессом» работе практически не было ничего нового, но она тоже принята, оплачена и тоже в практику не введена. В результате разработанной Федеральным центром анализа и оценки технического воздействия (ФЦАО) и ВНИИВО инструкции решением руководителя ФЦАО был придан статус Предохранного нормативного документа федерального (ПНДФ). Сейчас она активно используется практиками, но нельзя поручиться, что ее статус не встретит сопротивления в судах.
Работа по общим требованиям к производственному экологическому контролю также финансировалась дважды. Оба раза она выполнялась ФЦАО; прошла обсуждение и на местах, и в соответствующей комиссии ТПП. Выхода в практику не нашла. Статус ПНДФ для подобного рода документов неприемлем. Попытки превратить его в ГОСТ так и не удались.
Необходимость документа федерального уровня бесспорна. В частности, предприятия ликвидируют лаборатории, а «контроль» иногда поручают на договорных условиях сторонним организациям вплоть до парадокса – лабораториям госконтрольных органов. Или практикуется другая крайность – природопользователь должен проводить мониторинг акваторий и веществ, влияние которых не связано с их деятельностью (например, нефтедобывающим платформам в Арктике вменено в обязанность проводить мониторинг в десятках миль от платформы, а в список показателей включены… пестициды). Какова цена данных полученных теми, кто вовсе не заинтересован в их получении и тем более в их достоверности?
Хочу понять, как и кем разрабатываются и главное – проверяется качество нормативных документов.
Ряд проектов нормативных документов разрабатывается в рамках НИР и НИОКР, иные - как-то иначе. В первом случае авторы известны, во втором – нет. При разработках в рамках НИР проекты проходят на только экспертизу сторонних профессионалов в соответствующей области знаний, но и обсуждаются на НТС с участием профессионалов, ориентирующихся в предмете. Во всяком случае, об этом говорит мой личный опыт.
Другие, видимо, пристальной экспертизы не проходят. Иначе как получилось, например, что таксы за вред, нанесенный сбросом высокоопасных веществ, меньше, чем нормативы платы за сверхлимитный сброс, а при авариях применен принцип «оптом дешевле»? Неужели никто не заметил, что согласно приказу Минприроды России № 87, чем больше суммарная масса сброса, тем дешевле обходится каждая тонна. И ведь до сих пор этот абсурд так и не исправлен!
Есть и другие странности, на которые указывалось и в печати, и в процедуре оценки регулирующего воздействия (ОРВ) Минэкономразвития России, но все спокойно. Иски подаются, суды работают.
А сколько народу кормилось и продолжает кормиться по реализации постановлений Правительства РФ № 1504 и № 881 – по разработке ПДВВ переименованного в НДВ. С какой целью тратятся бюджетные средства на разработку «нормативов», которые невозможно проконтролировать, для которых нет правовых оснований и которые невозможно применить для цели разработки нормативов сброса, как предписано постановлением № 469? Мнения специалистов в области естественных наук проходят мимо ответственных лиц, формирующих «политику». Пожалуй, самый удачный термин, предложенный сотрудником института, разработавшего Методику установления НДВ – НДВ имеет сакральный характер.
Каким образом даже в законах появляются непозволительные ошибки даже… противоречащие школьным основам знаний вроде отождествления вещества и смеси, наличия химических и иных веществ, стационарных, передвижных и иных источников. Ну нет на Земле иных состояний, чем покой или движение! Или весьма загадочное определение понятия «стационарный источник» в совсем новом Федеральном законе № 219. «Стационарный источник загрязнения окружающей среды – источник загрязнения окружающей среды, местоположение которого определено с применением единой государственной системы координат или который может быть перемещен посредством передвижного источника» и «передвижной источник загрязнения окружающей среды – транспортное средство, двигатель которого при его работе является источником загрязнения окружающей среды».
Оставив в стороне недоуменный вопрос – неужели нормальный человеке без данного определения в законе не определит, что движется, а что неподвижно, рассмотрим определения этих противоположных понятий c позиций общепринятой логики. Согласно ей в определении противоположных понятий приводятся признаки, соответствие которым позволяют отнести нечто к одному из понятий, а несоответствие – к другому. Из приведенных определений это не следует.
Первый ключевой признак стационарного источника: «местоположение которого определено с применением единой государственной системы координат». Главное в этом признаке, вероятно, слово «определено», т.е. кто-то определил и записал его координаты, поскольку, как известно из школьного курса географии, любая точка на Земле координаты имеет. А если не определено с (то есть никто не записал его широты и долготы), а источник есть и всем он виден? Тогда он уже не стационарный, и, следовательно, передвижной? Далее: штурман определил координаты корабля (самолета), записал в вахтенный журнал – и теперь он считается «по определению» стационарным?! Очевидно, что наличие координат не может быть признаком стационарности. В крайнем случае, следовало бы говорить о неизменности координат. И, наконец, что имеется в виду под стационарным источником, «который может быть перемещен посредством передвижного источника»? А если он не может быть перемещен? Завод, к примеру. Он тогда не стационарный – опять-таки по определению, а передвижной?!
Посмотреть хотя бы на проблему нормирования сброса, в частности, на приказ Минприроды России № 333 об установлении НДС да еще «улучшенный» поправками согласно приказам № 332 и № 339! И вновь появившимся (пока в проекте) изменениям, связанным с распоряжением Правительства РФ № 1316-р.
Отметим, что разработка Методики нормирования сброса и предложений по ее корректировки финансировалась как минимум, четыре раза. Разумные предложения отброшены.
Улучшения не коснулись, например, разделов, которые предписывают установление НДС для участков водных объектов, что абсурдно в принципе. Какому водопользователю (т.е. физическому или юридическому лицу) эти НДС предназначены?
В приказе так и осталось требование «сброс веществ, не указанных ниже, запрещен» и запрет сброса веществ с неустановленными ПДК. А, как известно, вода универсальный растворитель, в ней, как говорится «от Бога» – вся таблица Менделеева и соединения разнообразной природы. А для Н2О и множества прочих природных веществ ПДК не установлены. К примеру – карбонат- и бикарбонат-ионы, составляющие до половины минерализации. Вот они те самые запрещенные и не указанные ниже вещества- и взимайте плату и по сверхлимитному нормативу платы (запрещено же)!
Что касается «улучшений» по приказу № 332, следует отметить наличие грубых ошибок и странности вроде той, что при опорожнении накопителей можно сливать много воды, но концентрации должны быть одинаковы для любого времени года и любой водности водоприемника. Отсюда вывод: существенное увеличение платы за счет увеличения массы да еще и с повышенными (вынужденно) концентрациями при сбросах «под паводок».
Согласно принятым принципам установления НДС (которого непременно следует достигнуть) на уровне ПДК возникает недоуменный вопрос : зачем сливать воду, по качеству лучше питьевой, в реку? Может быть лучше подавать их в сети водопровода, раз приказом предусмотрено «поэтапное достижение НДС»? И это далеко не все странности приказов и иных документов.
Хочу понять, с какой стати платить за сброс в пределах НДС. Плата-то взимается за негативное воздействие, а сброс в пределах НДС по определению такого воздействия не оказывает! И эта плата отнесена на себестоимость, ну и заплатят люди, покупающие товары или пользующиеся водопроводом! Эти платежи были бы хоть как-то понятны, если бы где-либо было написано, что они должны целевым назначением использоваться на природоохранный цели.
Получается, что весь механизм управления охраной природы направлен не на то, чтобы стало чище, а на то, чтобы взять больше денег в бюджеты.
Неужели не нашлось ни одного здравомыслящего и хотя бы помнящего законы природы человека, чтобы не допускать ошибок и не ввергать в ступор правоприменителей – от природопользователей до работников экологического надзора.
Вероятно, даже сотрудников Росприроднадзора, не говоря о химиках лабораторий системы Минприроды России к рассмотрению проектов документов, устанавливающих «правила игры» не привлекают. А если и привлекают, то внимания на их предложения не обращают.
И в то же время именно эти сотрудники отвечают на справедливые и порой раздраженные вопросы природопользователей, поскольку именно контролеры с ними непосредственно связаны, а истинные авторы в проверках не участвуют. Неужели авторам трудно использовать простейший прием: поставить се6я на место «применителей» документа и выполнить соответствующие требования?
Понятно, что природопользвателям лучше «спускать пары» на семинарах или «дешевле» платить, чем ввязываться в тяжбы, тем более, что затраты компенсирует население – через цены товаров, услуг и прочих благ цивилизации.
И, наконец, к совсем «свежим» документам: распоряжению Правительства РФ № 1316 и последующим предложениям.
Но то, что результаты работ по базовому проекту «Разработка системы природоохранного нормирования качества поверхностных вод» авторам распоряжения неизвестны – очевидный факт. Иначе, почему из перечня регулируемых веществ исчезли почти все пестициды (кстати, регулируемые Минсельхозом России путем регулярного издания каталогов), и в него включены показатели или далеко не приоритетные или не имеющие методик и даже ПДК. В проекте очередных улучшений Методики нормирования сбросов предложено нормировать «с учетом» распоряжения. С каким учетом? По всем показателям или некоторыми можно пренебречь? А уж если смотреть на предложенные ставки платы – недоумению нет предела.
Итак, ставки платы устанавливаются для веществ, которые сбрасываются/выбрасываются, т.е. нормируются. Значит, в списке то, что РАЗРЕШЕНО, но не бесплатно.
Указанное распоряжение фактически не только позволяет бесплатно сбрасывать, в частности, разрешенные пестициды, не включенные в проект, но и разрешает применять запрещенные во всем мире стойкие органические загрязнители (СОЗ). Раз для них установлены ставки платы, значит – сбрасывай, но плати!!!
Введение новых веществ государством не регулируется (перечень «закрытый»), соответственно – бесконтрольность и бесплатность (есть пример применения вещества, не разрешенного каталогом пестицидов, в качестве препарата для подготовки питьевой воды).
Вероятно, ставки платы должны устанавливаться только для разрешенных веществ или неизбежно образующихся при производстве, а способы регулирования запрещенных веществ, включая экономические, должны быть иными.
Интересно оценить также и ставки платы. В частности, почему так дешевы выбросы диоксинов, в особенности, если сравнить ставки за выбросы с установленными для сбросов. Хочу понять, почему сброс единицы массы диоксинов в 5 с лишним МИЛЛИОНА раз дороже, чем выброс в воздух? Неужели для воздуха этот супертоксикант в 100 раз менее вреден, чем хлорное железо и в 10 раз, чем сода (карбонат натрия)? Неужели дышать озоном в 13 раз вреднее, чем диоксинами? Это сделано, чтобы прекратить протесты против мусоросжигательных заводов? Столь же парадоксально дешевы выбросы озоноразрушающие фреонов.
Неужели для воздуха формальдегид столь же опасен, как фосген (химическое оружие)?
Почему хлорорганические соединения (№ 123 в водном разделе) имеют большую ставку, а для следующих вслед за ними хлорорганических соединений (хлорбензол, хлороформ, хлорфенолы) – ставки заметно ниже.
Неужели опасность ДДТ, диоксинов и др. равна опасности разрешенного к применению карбофоса (все имеют равные ставки)?
Представляется необходимым проанализировать принципы установления ставок, т.к. даже беглое сравнение вызывает вопросы.
По-прежнему существует нелепость с определением ставок платы за сброс взвешенных веществ, которое приводит к тому, что чем мутнее река, тем дешевле увеличение мутности. Реке уже все равно?
Хочу понять, когда люди, устанавливающие правила игры, будут думать о стране, природе и населении? Нельзя же в XXI веке жить по принципу «подписано – и с плеч долой».
Л. ПОНОМАРЕВА,
гидрохимик со стажем в сфере охраны вод более 30 лет
