Поиск:

Лесное хозяйство и лесной комплекс России на перепутье

24.08.2016 15:27:00 

Лесной комплекс современной России (далее – ЛКР) представляет собой смешанную экономическую систему, состоящую из государственного лесного хозяйства (государственная собственность на все леса в соответствии с Лесным кодексом РФ), и из предприятий частного сектора экономики, осуществляющих лесозаготовку и деревопереработку, традиционно объединяемых термином «лесопромышленный комплекс».

Лесной комплекс России (ЛКР) не является полноценной экономической системой, поскольку в нём не развиты рыночные механизмы взаимосвязи государственных затрат на лесное хозяйство с лесным доходом в форме лесных платежей за использование лесного фонда, а доходы предприятий лесопромышленного комплекса (ЛПК) не включены в механизм рефинансирования восстановления использованных лесных ресурсов.

ЛКР занимает важное место в экономике страны. Правительство и законодатели считают, что лесное хозяйство ничего не производит и является просто сырьевым придатком ЛПК, поэтому в Лесном кодексе РФ лесное хозяйство и ЛПК разведены в разные углы экономики и в финансово-экономическом плане  независимы друг от друга. Расходы государства на управление лесами не увязаны с доходом государства за пользование лесами в виде платежей за пользование лесными древесными ресурсами (руб./м3) и за пользование землями лесного фонда (руб./га). Платежи за пользованием лесами, которые платят в России лесопользователи, являются самыми низкими в мире и практически мало влияют на баланс расходов-доходов лесопользователей.

Современное лесное хозяйство России является затратным, а предприятия ЛПК – рыночными. В настоящее время на долю предприятий ЛПК приходится 1,2% ВВП России, 4% выпуска промышленной продукции, более 4% валютной выручки от экспорта. Лесное хозяйство РФ находится в критическом состоянии, и это признают все, даже Правительство РФ.

Вступление в силу с 1 января 2007 г. нового Лесного кодекса РФ привело к разрушению существовавшей ранее системы государственного управления лесами. Предпринятая попытка разделения полномочий по управлению лесами между Российской Федерацией и ее субъектами из-за непродуманности финансово-экономических отношений  до сих пор не позволила создать эффективное взаимодействие лесного хозяйства с предприятиями ЛПК. По-видимому, в рамках новой модели лесного хозяйства это невозможно.

Основное содержание новой модели лесного хозяйства РФ  заключается в:

1) децентрализации существенной части полномочий в области лесных отношений путём их передачи от федерального центра в субъекты РФ вместе с бюджетными субвенциями; 

2) резком сокращении государственного участия в охране, защите и воспроизводстве лесов;

3) существенном изменении принципов управления лесами путём введения  в лесное законодательство понятия «лесные отношения».

Введение в лесное законодательство понятия «лесные отношения» имело целью унифицировать в соответствии со всем  законодательством  Российской Федерации разнообразные взаимоотношения граждан, государственных учреждений и предприятий, а также частных компаний в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Это было сделано законодателем вместо того, чтобы определить эффективную систему управления лесами на основе специалистов-лесоводов и профессиональной лесной охраны. В результате произошло законодательное отстранение государства от непосредственной практической лесохозяйственной деятельности. В сочетании с децентрализацией большинства ключевых полномочий управления лесами, это способствовало утрате контроля государства над значительной частью (около 80%) лесного фонда страны, а также над лесами, не входящими в лесной фонд. Государственная лесная охрана была упразднена. Обязательность лесоустройства отменена. Целый ряд работ, обусловленных исполнением  полномочий, переданных субъектам РФ  в области лесных отношений, стал перекладываться на плечи лесопользователя, арендатора. Всё вместе взятое составило серьёзное ослабление федеральной вертикали управления лесами. В декабре 2016 г. исполнится 10 лет реализации этой модели лесного хозяйства. Главный вывод – она не обеспечивает экономическую  устойчивость и эффективность управления землями лесного фонда, а также лесами, не входящими в лесной фонд.

Ухудшению ситуации в лесном хозяйстве в значительной степени способствовала нехватка квалифицированных кадров. Многие высококвалифицированные специалисты в результате реформ последнего десятилетия оказались вытесненными из лесного хозяйства. Значительная доля выпускников лесных ВУЗов и лесхозов-техникумов, понимая происходящее, даже не пытается найти себе работу в умиравшем лесном хозяйстве. В итоге на протяжении уже целого десятилетия не происходит достаточного пополнения кадров лесного хозяйства квалифицированными молодыми специалистами, а отток старых кадров с течением времени лишь усиливается. Ситуация с кадрами в лесном хозяйстве в настоящее время катастрофическая – требуются незамедлительные меры по привлечению в лесное хозяйство молодых специалистов, и удержанию квалифицированных работников.

Таким образом, вместе с нормальным для федеративного государства процессом децентрализации управления лесами, определённым Лесным кодексом РФ путём передачи прав осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов РФ (Ст. 83 Лесного кодекса РФ), произошло неконструктивное перераспределение обязанностей и возможностей уполномоченных органов власти по вертикали управления лесами.

Субъекты РФ не имеют мотивации для повышения эффективности управленческой деятельности: снижать расходы и увеличивать доходы. Наблюдается тенденция роста запросов субъектов РФ на увеличение размеров субвенций, в том числе путём обоснования занижений доходной части — поступления платежей за лесопользование (арендной платы и пр.).

Созданный Лесным кодексом механизм исполнения субъектами РФ переданных им полномочий в сфере лесных отношений, оказался и высокозатратным и малоэффективным. Более того, этот механизм стимулирует дальнейший рост затрат при одновременном снижении их эффективности.

По данным Рослесхоза аренда лесов не получила широкого распространения по сравнению с ожиданиями, навеянными Лесным кодексом РФ. Более того, несмотря на уведомительный характер организации лесопользования, сменившего разрешительный порядок, не произошёл рост использования древесных лесных ресурсов.

Перед началом мирового кризиса относительное использование предоставленного государством объёма лесных древесных ресурсов для частных предпринимателей составляло 47-72% от возможного, с большим разбросом в зависимости географического положения лесных участков. Планы Правительства России в отношении государственного лесного хозяйства, судя по всему, направлены на повышение его технической оснащённости в области охраны и защиты лесов от пожаров и на повышении вовлечённости арендаторов в выполнение необходимых работ в области охраны, защиты и воспроизводства лесов.

Опыт других капиталистических стран по государственному финансированию лесного хозяйства показывает, что его внедрение в современной России означает многократное увеличение бюджетных расходов на управление государственной собственностью – лесами России. Не просто увеличение, а многократное, что представляется маловероятным в условиях затянувшегося мирового экономического кризиса.

Сложившаяся модель деятельности отечественного ЛПК характеризуется в целом обменом сырья на изделия обрабатывающей промышленности потребительского и производственного назначения. Такая структура обмена с зарубежными странами не соответствует современным требованиям: развитие мирового экспорта происходит на 80% за счет поставок готовой продукции. Все это оборачивается рядом негативных последствий для внешней торговли, и для всей экономики страны. В частности, ввиду опережающего роста мировых цен на обработанные изделия, чем на сырье, оплачивать импортируемые товары приходится растущим количеством сырья; не удается обеспечить темпы внешнеторгового развития, сопоставимые с мировыми (удельный вес страны в мировой торговле лесоматериалами снизился за последнее десятилетие с 2,5 до 1,2%).

До недавнего времени развитие ЛПК России определялось экспортом древесного сырья. Но в предприятиях ЛПК практически выработаны все резервы мощностей, нет высокотехнологичного оборудования и современных технологий, весьма низка степень переработки сырья при высокой энергоемкости производства. Вместе с тем, произвести повсеместную полную замену оборудования предприятий ЛПК практически невозможно, и дело тут не только в нехватке свободных средств.

Отечественное машиностроение пока не производит оборудование для ЛПК в достаточном количестве и в полном ассортименте. В результате, большую часть оборудования предприятия российского ЛПК закупают за рубежом. В частности по этой причине одним из самых слабых «звеньев» в ЛПК России продолжают оставаться лесозаготовительные предприятия.

Значительная часть запасов древесины в России расположены на удаленных, труднодоступных территориях, с неразвитой или отсутствующей инфраструктурой. На одну тысячу гектар (10 км2) леса в России приходится лишь 1,42 км лесных дорог. Более того, до сих пор не преодолён исторически сформировавшийся разрыв между географическим расположением предприятий по переработке лесных ресурсов (они преимущественно в Европейской части России) и лесосырьевой базой (80% запасов древесины – в Азиатской части России), что ставит перед необходимостью перевозок необработанной древесины по железной дороге на значительные расстояния. По экспертным оценкам, эффективная экономика ЛПК предполагает плечо доставки сырья не более 200 км.

Основная проблема российского ЛПК заключается в неразвитости внутреннего рынка потребления лесоматериалов, особенно продукции глубокой переработки древесины. Главная причина – низкая покупательная способность населения. В какой-то мере развиваемые государством программы замены ветхого жилья и вообще малоэтажного строительства с использованием конструкционных материалов на основе высокотехнологичной переработки древесины нацелены на улучшение проблемы внутреннего рынка, но этого недостаточно. 

Состояние внутреннего рынка потребления древесины оттеснило на второй план неэффективное использование национальных лесных ресурсов, которое выражается в низких показателях съёма древесины с гектара и низкой эффективности использования древесины при её глубокой переработке.

Подавляющее большинство развитых стран ориентированы именно на экспорт лесной продукции глубокой переработки древесины, тогда как в России  более, чем 30% заготавливаемых лесных ресурсов экспортируется в виде необработанной древесины. Поставки российского круглого леса составляют в лесосырьевом балансе Китая 17%, Японии – 21%, Кореи – 16%, Финляндии – 22%. Российский круглый лес служит основой производства целлюлозно-бумажной продукции в Финляндии и Китае, строительной в Японии и Корее, отделочных материалов (шпон, фанера) в Японии, Китае и Корее.  В Китае за последние 10 лет было построено 4 целлюлозно-бумажных комбината, во многом ориентированных на поставки сырья из России, в то время как  в России за 20 лет — ни одного. Аналогичная ситуация сложилась с деревообработкой в приграничных с Китаем районах. 

По решению Правительства России эту нежелательную тенденцию стали преодолевать путём введения заградительных таможенных пошлин на круглый лес. Предполагалось, что можно будет обратить вспять процесс превращения России в поставщика дешевого древесного сырья на мировом лесном рынке. Но национальные экономические интересы в современном мире давно уже не защитить с помощью таможенных пошлин. Вместо мер стимулирования внутреннего спроса на лесоматериалы были возложены надежды на привлечение инвестиций в российский ЛПК. Цель - модернизация и создание новых мощностей по переработке заготовленной в России древесины на территории России, а не в сопредельных её странах. Но зарубежных инвесторов не привлекло ЛПК России в том объёме, о каком мечталось Минэкономразвития России.

По глубине переработки древесины Россия прочно обосновалась на одном из последних мест в мире. По уровню используемых технологий ЛПК России – один из самых отсталых в мире – как в лесозаготовке (крайне низкая степень механизации труда), так и в переработке (основная часть оборудования находится в эксплуатации свыше 25 лет). Уровень потребления продукции целлюлозно-бумажной продукции в России на 1 человека в десятки раз меньше уровня потребления в развитых странах (потребление бумаги и картона на душу населения в России 37 кг, в США – 329 кг, в Финляндии – 432 кг.). Доля импорта бумаги и картона на российском рынке составляет соответственно 30% и 5%.

По производительности труда в ЛПК отставание России от индустриально развитых стран – более, чем на порядок. Например, в Финляндии на одного условного работника приходится переработка 3000 м3 древесины, в России же – чуть больше 100 м3. В итоге годовой доход усредненного российского производителя с 1 м3 заготовленной древесины составляет около 70 долл. США, а в странах с развитой лесной промышленностью, в частности, в Финляндии – 350 долл. США. По уровню переработки древесины Россия находится во втором десятке стран: по расходу сырья при производстве пиломатериалов российские предприятия уступают западным компаниям в 1,5-2 раза. Средний расход пиловочного сырья на 1 кубометр обрезных пиломатериалов у нас составляет 2,2-2,4 кубометра, в Финляндии – 1,4,  в США – 1,6.

В мировой практике рентабельность компаний, работающих в лесном бизнесе, достигается за счет максимально глубокой переработки сырья и производства полного ассортимента продукции на основе древесины – от пиломатериалов до высококачественной бумаги и продукции лесохимии. При этом наиболее доходным является производство высоко технологичной продукции. В России до сих пор  развивалась иная ситуация.

Доступ к лесным ресурсам часто получают компании или вовсе не имеющие собственных перерабатывающих мощностей, или располагающие заводами, расположенными на значительном расстоянии от мест лесозаготовок. В этих случаях переработка леса для заготовителей нецелесообразна даже при наличии собственных мощностей: слишком велики транспортные тарифы. Легче экспортировать необработанную древесину, в том числе и незаконно: коррупция снимает все указы, постановления и запреты.

Платежи за использование лесных ресурсов в структуре природно-ресурсных доходов бюджетов всех уровней играют совершенно незначительную роль. В консолидированном бюджете России на эти платежи приходится всего лишь 0,9% всех природно-ресурсных доходов. Обусловлено это тем, что современная система отечественного лесопользования среди всех других видов пользования природными ресурсами наименее адаптирована к рыночным условиям и, по мнению большинства специалистов, нуждается в радикальном изменении.

Малая отдача предприятий ЛПК России в бюджет страны обусловлена также теневой экономической деятельностью лесопромышленных предприятий. ЛПК в настоящее время является наиболее криминализованной среди промышленных отраслей. Результаты деятельности теневого сектора ЛПК проявляются, прежде всего, в снижении налоговых поступлений и, соответственно, снижении государственных доходов. Вытеснение теневой экономики из ЛПК должно способствовать росту налоговых доходов России.

Рост уровня жизни в России рано или поздно приведёт к росту потребления продукции деревопереработки. Если принять за основу уровень потребления лесных товаров в европейских странах, то потенциальная емкость внутреннего лесного рынка России должна вырасти до 70-75 млрд долл. США в год, а доходы от экспорта лесных товаров, с учётом ожидаемой оптимизации его структуры, достигнет уровня не менее 25 млрд долл. США в год.  

Тенденции мирового лесного рынка благоприятствуют расширенному использованию лесных ресурсов Российской Федерации. По оценкам Европейской экономической комиссии ООН в странах Евросоюза нарастает дефицит круглого леса и в ближайшие годы он достигнет 77 млн м3, по пиломатериалам – 8,1 млн м3, по древесным волокнистым полуфабрикатам – 7,7 млн т. Аналогичная ситуация прослеживается и в странах Азиатско-Тихоокеанского региона, где динамично развивается рынок Китая. По данным китайских специалистов, дефицит круглого леса в Китае, покрываемый за счет импорта, достиг в 2010 г. 64,4 млн м3, пиломатериалов – 9,2 млн м3, фанеры и шпона – 14,4 млн м3, целлюлозы – 8,4 млн т., бумаги и картона – 37,5 млн т. Существенный рост потребления лесоматериалов ожидается также и в Японии, и Корее. Нарастание дефицита круглого леса, пиломатериалов, листовых древесных материалов, бумаги и картона происходит практически во всех странах СНГ.

В связи с мировым кризисом динамичное развитие получил рынок древесного биотоплива, способствующий существенным образом повышать энергоэффективность промышленного производства и, одновременно, – снижать промышленные выбросы парниковых газов. Только по странам Евросоюза дополнительная потребность в производстве древесного биотоплива в ближайшие годы оценивается в размере 170-180 млн м3/год.

Таким образом, у нашей страны есть серьёзные основания войти в число основных поставщиков лесной продукции на зарубежные лесные рынки. Поэтому единственное верное направление развития ЛПК России связано с оптимизацией его товарно-отраслевой и территориальной структурами производства лесных товаров.

Сделанные в этом направлении шаги после вступления в силу Лесного кодекса РФ в 2007 г. создали весьма благоприятные условия практически беспрепятственного допуска частных предпринимателей к государственным лесным ресурсам. Но побочным эффектом стала утрата доходности самого лесного хозяйства, оно стало затратным и неэффективным. По этой причине другим важным направлением развития лесного хозяйства и всего лесного комплекса России стал переход к более совершенной модели управления лесами. Для этого нужно создать условия и отрегулировать участие частных предпринимателей в формировании транспортной инфраструктуры лесов, обеспечения  предприятий ЛПК квалифицированными кадрами, и модернизировать технологии лесозаготовок.

Согласно «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года» при инновационном варианте развития ЛПК должна быть осуществлена глубокая модернизация на основе технологического перевооружения предприятий ЛПК, в основном, за счёт государственных инвестиций. Президентом России В.В. Путиным поставлена задача создания новых мощностей по глубокой механической, химической переработке древесины и производство нового ассортимента конкурентоспособных видов бумаги и картона для максимального обеспечения внутреннего рынка продукцией собственного производства и укрепления позиций на внешнем рынке. По экспертным оценкам, суммарный эффект от реализации этих мероприятий может принести создание 120-130 тыс. новых рабочих мест.

Осуществленный в 2012 г. под эгидой ФАО прогноз развития лесного сектора экономики России содержит в целом положительные результаты для всех трёх сценариев развития. Разработчики прогноза ФАО считают целесообразным использовать недоиспользованный годичный прирост в лесах Европейской части России, особенно в так называемых малолесных регионах и примыкающих к ним районах, в размере 255 млн м3/год. Для этого рекомендуется удвоить объем заготовки в этих районах к 2020 г., а затем утроить его к 2030 г. При этом будет использована лишь половина прироста.

Звучит привлекательно, но вряд ли население России к этому времени разбогатеет в достаточной мере, чтобы обеспечить соответствующий платежеспособный спрос на лесную продукцию.

С учётом незавершённости модернизации подавляющего большинства частных предприятий ЛПК России, эти рекомендации выглядят не зрелыми. Предлагаемое расширение рубок ухода в целях замены низкотоварных древостоев высокотоварными и одновременного обеспечения сырьем производств по глубокой переработке древесины, – это хорошее теоретическое предположение, но также не реалистичное в связи низкой покупательной способностью населения России.

Предлагаемый пересмотр нормативно-правовых актов, регулирующих лесоводственные мероприятия в густонаселённых районах России, не привязан к реалиям состояния экономики и состояния человеческого капитала в малолесных и схожих с ними регионах России. Ожидается, что при интенсификации лесного хозяйства в этих районах будут созданы условия для экологического оздоровления лесов с усилением их природоохранных и социальных функций.

Вполне реалистичными выглядят оценки роста лесных пожаров и вспышек массового размножения опасных лесных насекомых и фитопатогенных грибов. Более того, происходит медленное снижение объёмов лесопользования. Можно сделать предварительный вывод о том, что состояние ЛКР в настоящее время не способствует устойчивому росту  использования лесных ресурсов страны. ЛКР России пока ещё не может стать локомотивом лесного хозяйства страны.

А.И. ПИСАРЕНКО, акад. РАН, Президент общества лесоводов,

В.В. СТРАХОВ, д.с.-х.н., г.н.с. ВНИИЛМ Рослесхоза

Бюллетень

© 1998-2015, Национальное информационное агентство «Природные ресурсы»
При перепечатке ссылка на источник обязательна
Адрес: 142784, г. Москва, г.п. Московский, Бизнес-парк "Румянцево", офис 352-Г, НИА-Природа тел./факс: 8(499)240-51-27, 611-82-69, тел.: 721-43-65, e-mail: nia_priroda@mail.ru