Поиск:

Нелегальное лесопользование в мире и борьба с ним

24.08.2016 15:20:00 

В конце XX в. Всемирный банк выполнил анализ экономического развития 94 стран мира, как индустриально развитых, так и развивающихся. Для анализа были использованы материалы отчётов Всемирного банка об экономическом развитии за 30 лет (1967-1997 гг.). Оказалось, что существует тесная зависимость между успешностью экономического роста, укрепления благосостояния населения и эффективностью государственного управления. Мерилом успешности служило наличие прогрессивного законодательства, его исполнения и политических инструментов контроля и наблюдения над исполнением законов. В итоге была выявлена чёткая взаимосвязь между эффективными политическими решениями, опирающимися на устойчивый институциональный механизм государственной власти, и успешным экономическим ростом той или иной страны.

Общеизвестно, что соблюдение законов и контроль над коррупцией являются ключевыми компонентами эффективного государственного управления. Но под эффективным государственным управлением в настоящее время понимается достаточно широкий спектр явлений, среди которых первое место занимают:

1) обеспечение государством реализации полного набора гражданских прав, обязанностей и свобод, включая избирательность и сменяемость власти, а также постоянный приток специалистов во власть и ротацию кадров чиновников по вертикали и горизонтали, а также неподконтрольность власти средств массовой информации;

2) разветвленная и простая по форме, доступная для общества отчетность о деятельности правительства, включая прозрачность использования налоговых поступлений и всех финансовых потоков в государстве;

3) участие в правительстве профессионалов, что делает правительство эффективным при наличии первых двух пунктов, и позволяет ему осуществлять качественную и социально ориентированную политику, и решать экономические, экологические и социальные проблемы общества и отдельных его граждан, предлагать простые, понятные и реалистичные законы;

4) исполнение законов, которое предполагает в ряду прочего, защиту всех видов собственности на равных основаниях, независимость судов и постоянное совершенствование мер контроля над коррупцией государственного аппарата.

По оценкам экспертов того же Всемирного банка и Всемирного фонда дикой природы (WWF) нелегальное лесопользование, переработка и торговля незаконно заготовленной древесины в конце XX в. достигли экономического ущерба странам мира 15 млрд долл. США в год. Ежегодно страны, чьи правительства допускают незаконные лесозаготовки, теряют свыше 5 млрд долл. общих государственных доходов в год. В тех регионах, откуда на мировой рынок поступает нелегальная древесина, эти потери достигают 10 млрд долл. в год. При этом в странах, экономика которых держится в основном за счет использования природных ресурсов, за чертой бедности находится до 90 % проживающего там населения, что составляет порядка 1,2 млрд человек.

Поэтому по инициативе ведущих стран мира, включая Российскую Федерацию, возникло международное политическое движение в отношении лесов (Forest) по ведению процесса наблюдений (Enforcement) за применением законов (Law), управлением (Governance) и торговлей (Trade) лесом. Сокращённо FLEGT. Инициатива FLEGT первоначально не включала в аббревиатуру своего названия букву «Т» и стоящую за ней торговлю (Trade). В процесс FLEGT активно включились: Всемирный фонд за природу (WWF), Гринпис (GREENPEACE), Движение в защиту влажно-тропических лесов (FERN), Международное Агентство по исследованию окружающей природной среды (Environment Investigation Agency – EIA), «Друзья Земли» (Friends of the Earth International). Благодаря их стараниям и появилась дополнительная буква «Т» (торговля) в этом определении.

Вызывает беспокойство структурная схожесть движения FLEGT с принципами создания всемирных конвенций. Можно участвовать в движении FLEGT или можно его игнорировать, это никак не скажется на торговом балансе древесины. Потому что рынок незаконной древесины является естественным порождением рыночной экономики и единственный способ его закрыть – принять международный документ обязательной юридической силы, то есть Лесную конвенцию. Но это невыгодно многим странам – перевалочным рынкам мировой экономики, прежде всего США, ЕС и странам АТР. А участие этих стран в движении FLEGT снимает остроту проблемы и породило на несколько лет иллюзию, что вот-вот проблема будет решена.

Ключевым понятием в движении FLEGT является наблюдение над исполнением лесного законодательства, развитие международной системы контроля над торговлей незаконно заготовленной и переработанной древесиной. На всех международных конференциях по проблеме незаконных лесозаготовок особо отмечается значение качества управления лесами для обуздания незаконных лесозаготовок.

Под качеством управления лесами понимается в современном мире не только и не столько эффективность извлечения из леса коммерческих доходов за счёт эксплуатации природных свойств лесных экосистем накапливать запасы древесины, а прежде всего, поддержание глобальных экологических и локальных социальных свойств лесов (например, сохранять эстетические, религиозные и исторические ценности, способствовать сохранению почв, воды, биоразнообразия и регулировать климат). С качеством управления лесами связывают представление об устойчивом управлении лесами, базовым принципом которого является экосистемное лесное хозяйство.

Дело в том, что незаконные лесозаготовки полностью разрушают возможность качественного управления лесным хозяйством любой страны и при этом, как это ни странно, они вполне отвечают рыночному механизму спроса и предложения на коммерческие товары и услуги, предоставляемые лесом. Тем не менее, став частью лесного рынка, незаконные лесозаготовки постепенно разрушают и его. Особо чувствительным к торговле незаконной заготовленной древесиной и лесной продукции на её основе, является весьма сложный механизм ценообразования на древесину и продукты её переработки. Поэтому одной из главных опасностей незаконных лесозаготовок – дестабилизация мирового рынка лесоматериалов.

Рост коррупции занимает особое, если не сказать центральное место в современном понимании главных последствий незаконных лесозаготовок. Современные определения понятия коррупции имеют весьма широкий диапазон толкования от классического: «продажа официальными государственными лицами государственной собственности для личной выгоды» до универсального «злоупотребления общественной (государственной) должностью для частной выгоды».

Пристальное внимание мирового сообщества к проблеме незаконных лесозаготовок в конце XX – начале XXI вв. позволило весьма подробно обрисовать современную практику незаконных действий в лесном секторе. Было установлено, что все они имеют в той или иной степени негативные локальные, национальные, региональные и глобальные последствия, и обладают весьма большим диапазоном нарушений национального и международного законодательства в отношении лесного хозяйства, охраны природы, истребления лесов, борьбы с незаконной торговлей редкими и исчезающими видами животных и растений, защиты прав коренных народов и населения и т.д. В самом общем виде незаконные действия в лесном секторе включают в себя:

– незаконный (несанкционированный властями) захват лесных земель с различными целями, начиная от заселения участков леса отдельными крестьянскими семьями и общинами, вплоть до захвата лесов частными компаниями;

– разрушение лесных экосистем с помощью умышленных поджогов леса до или после незаконных рубок леса;

– собственно незаконные лесозаготовки, перечень вариантов которых включает рубку в неразрешённых местах (заповедные участки, национальные парки, другие особо охраняемые и защитные категории лесов), перерубы разрешённых объёмов и площадей лесозаготовок, махинации с разрешительными документами и отчётностью по лесозаготовкам, и т.п. ;

– транспортировка, торговля (экспорт-импорт), контрабанда, таможенные махинации по объёмам, сортности, стандартам, происхождению древесины;

– финансовые нарушения, начиная от намеренного занижения цен, вплоть до искажения финансовой, бухгалтерской и прочей отчётности;

– переработка древесины без соответствующих лицензий, с нарушением национального и международного законодательства в отношении охраны окружающей природной среды, охраны труда, а также использование для переработки незаконно заготовленной древесины или древесины неизвестного происхождения.

Анализ случаев коррупции, прямо или опосредованно связанной с незаконными лесозаготовками в разных странах, показывает, что во всех странах без исключения эти явления неминуемо подтачивают и разрушают государственный аппарат управления лесами и ведут к непоправимому ущербу лесам, вплоть до их истребления.

В частности, большое значение имеют факты, когда некомпетентность и низкий уровень подготовки государственных служащих в вопросах лесного хозяйства или, что тоже нередко в разных странах, их бездействие и безынициативность в вопросах предупреждения, отслеживания и борьбы с незаконными лесозаготовками, не являясь строго по своей сути коррупцией, наносили лесам больший вред, что просто их расхищение.

Тем не менее, с коррупцией традиционно связывают, прежде всего, долговременный экономический ущерб лесному национальному сектору из-за снижения уровня инвестиций, из-за выстраивания чиновниками сложных бюрократических барьеров под видом улучшения управляемости лесным хозяйством, а также ущерб мировой экономике из-за функционирования рынка неестественно дешёвой незаконно заготовленной или переработанной древесины. Именно поэтому вопросы прозрачности систем управления лесным хозяйством и, что особенно важно, прозрачности связанных с этим финансовых потоков, занимают особо важное место в совершенствовании государственного управления лесным хозяйством.

Несмотря на то, что внутренние и, собственно, национальные причины непрерывного роста проблем незаконных лесозаготовок, является специфичными для каждой страны, мировому сообществу удалось выработать определённую типизацию коррупции в лесном секторе. Главное, что было сделано в последние годы, это подтверждено, что национальной почвой уголовно преследуемых преступлений в отношении лесов являются:

– низкий уровень национальной культуры вообще, что касается всех слоёв населения, а не только центральной, региональной или локальной администрации, в том числе и лесной;

– сосредоточение экономической мощи во властных структурах или, говоря другими словами, отсутствие равномерного распределение по стране экономической и властной инфраструктур;

– сочетание слабости власти и неисполнительности законов населением.

Кроме того, было установлено, что росту преступлений в лесном секторе способствуют следующие факторы:

– удалённость лесов от всевидящего ока журналистов и неправительственных организаций, которые, будучи продуктами городской культуры, в городах и сосредоточены;

– несовершенство и/или неразвитость и/или неточность информационных систем лесоинвентаризации, включая дистанционные методы зондирования лесов;

– несовершенство и/или приблизительность результатов измерительных процедур растущего, срубленного и транспортируемого леса;

– неопределённость и/или неточность выделения границ собственности на участки леса между различными владельцами, особенно в странах со значительной государственной собственностью на леса;

– низкая зарплата проверяющих лесное хозяйство чиновников и низкий размер штрафных санкций, устанавливаемых при выявлении незаконных лесозаготовок.

Таким образом, мировому сообществу удалось обосновать новое понимание последствий незаконных лесозаготовок. Оно основано на зафиксированных многочисленных фактах криминализации мирового лесного хозяйства и мирового лесного сектора. В ряде стран произошло попрание законов в лесном секторе и создание нового бизнеса: незаконных лесозаготовок, незаконной торговли лесом, незаконной переработки украденной древесины и незаконной торговли полученной таким путем лесной продукции. К этому примыкает бизнес в сфере всех транспортных и таможенных операций, связанных с незаконными лесозаготовками, и, соответствующая коррупция в государственных структурах, начиная от коррупции национальных и международных чиновников, вплоть до высшего уровня власти.

Правительства развивающихся стран давно уже на своём опыте знают о тесной взаимосвязи незаконных лесозаготовок с коррупцией, в том числе и международной. Именно поэтому они активно требует объединения усилий и международной кооперации между различными секторами экономики, а также между частным и общественным (государственным) секторами экономики, прежде всего между странами, производящими древесину и странами, потребляющими её.

Из-за слабости и коррумпированности государственных органов власти во многих странах мира, мировое сообщество особое внимание придаёт усилению роли неправительственных экологических организаций, местного населения, а также коренных народов в решении проблем незаконных лесозаготовок. Например, при официально развёрнутой борьбе с коррупцией (75 антикоррупционных программ только в одной Индонезии), активность общин коренных народов вселяет надежду на их активное участие в противодействии незаконным лесозаготовкам.

Тем не менее, сама политика децентрализации управления лесами и передачи на места части полномочий по управлению лесами, ничем, кроме деклараций о расширении числа участников процесса управления лесами и преодолении избыточных бюрократических барьеров, не обоснована.

Отсутствует четкая и ясная теоретическая подготовка этого вопроса во всех странах мира. Нет проработанных методов такой политики. Всё это зачастую приводит к противоположным результатам. Получив полномочия на местах, местная администрация возглавляет расхищение лесов. Поэтому на фоне бюрократической инерции на национальном уровне, жуликоватые инвесторы используют незаконные лесозаготовки для своего обогащения. Например, исследование проблемы истребления лесов в результате незаконных лесозаготовок в национальных парках Индонезии стало возможным благодаря объединённым усилиям неправительственных организаций Индонезии (Telepak) и Великобритании (EIA) при участии и помощи нескольких донорских организаций. В результате были установлены:

– неспособность национальных правительств самостоятельно, без кооперации с другими странами, решить проблему незаконных лесозаготовок,

– принципиальная невозможность оградить мировые лесные рынки от незаконной древесины без объединения усилий стран.

Эти и другие факты побудили мировое сообщество предложить такой серьёзный рецепт, как межправительственное соглашение по борьбе с незаконными лесозаготовками. Но дискуссии вокруг этого предложения привели к пониманию трудности и, возможно, непреодолимости ряда причин бурного разрастания незаконных лесозаготовок, в частности, их финансовой привлекательности.

Страны, примыкающие к международному процессу противодействия незаконным лесозаготовкам и ассоциированным с ними преступлениям в лесном секторе, в первую очередь коррупции и отмыванию денег, стремятся выработать единую позицию в вопросах финансирования этих преступлений. Поэтому в этом замкнутом круге, когда незаконные лесозаготовки порождают коррупцию и отмывание денег, а незаконная деятельность в лесном секторе, в свою очередь, питает и коррупцию и отмывание грязных денег, важно взять под контроль финансовые потоки, что на деле оказывается совсем не простой задачей.

Таким образом, коррупция и отмывание денег являются наиболее общим и интернациональным признаком незаконных лесозаготовок и, одновременно, главным их следствием.

В настоящее время мировое сообщество с исчерпывающей полнотой понимает, что интернациональной почвой роста незаконных лесозаготовок являются их высокая доходность и малая наказуемость. Но главной причиной роста незаконных лесозаготовок в мире является нравственный кризис человечества в его отношении к лесу и к природе вообще во всех странах мира, а не только в бедных странах.

Этот кризис является следствием углубления пропасти между бедными и богатыми в каждой стране, идущей по пути рыночной экономики, со всеми вытекающими отсюда социально-культурными последствиями. Как писал Шамфор в своё время – бедность мать всех пороков. Видимо, это лозунг на все времена. Но отсюда проистекают прямая заинтересованность местного населения, круговая порука и не информирование органов правопорядка об экономических и экологических преступлениях в лесном секторе. Отсюда и включение проблемы борьбы с бедностью в приоритеты FLEGT.

Понимая эти проблемы, мировое сообщество наработало на международных конференциях движения FLEGT три главные позиции в отношении последствий незаконных лесозаготовок, разделяемые не только экспертами, но и лицами, ответственными за управление лесами:

1) необходимо реально оценить скрытые механизмы и причины развития незаконных лесозаготовок, для того, чтобы понять, каковы их последствия и как с ними бороться;

2) только у государства и государственной власти есть полномочия, возможности и средства обуздать, а затем и минимизировать криминальный бизнес незаконных лесозаготовок, продажи, транспортировки и переработки незаконно заготовленной древесины;

3) все страны, а не только экспортёры и импортёры древесины, должны объединить свои усилия в борьбе с лавинообразным ростом незаконных лесозаготовок в мире.

Существенным является тот факт, что и развитые и развивающиеся страны в целом одинаково обеспокоены проблемой незаконных лесозаготовок, включая незаконную торговлю, транспортировку и переработку незаконно заготовленной древесины. Поэтому рассмотрение незаконных лесозаготовок в ракурсе преступлений в лесном секторе мировой экономики является не единственной точкой зрения.

Дело в том, что криминальное лесное хозяйство превратилось в серьезную альтернативу устойчивому управлению лесами и выполнению соответствующих решений и директив ООН и Конференций ООН в отношении лесов и смежных вопросов (сохранения биоразнообразия, регулирования климата планеты, либерализации торговли, устойчивого развития и т.д.). По мнению экспертов Всемирного банка, противодействие незаконным лесозаготовкам в рамках движения FLEG должно содействовать не только борьбе с преступлениями в лесном секторе, но, главным образом, осуществлению устойчивого управления лесами. Важная роль в этом процессе принадлежит лесной промышленности.

Но, поскольку борьба с преступлениями в лесном секторе каждой страны, порождёнными незаконными лесозаготовками, есть, прежде всего, внутреннее дело этой страны, оно требует эффективных политических решений. Известно, что это весьма длительный процесс. Поэтому очень важно быстрее создать условия для региональной кооперации стран в области контроля над лесной торговлей. Такая кооперация, в свою очередь, требует финансовой помощи со стороны международных донорских организаций по продвижению устойчивого управления лесами и широкого международного сотрудничества.

Нельзя недоучитывать важность реформ лесного хозяйства и улучшения лесного законодательства, а также законов в отношении борьбы с коррупцией на национальном и международном уровнях. Это затрагивает всю систему национального законодательства, а не только лесного, а также взаимоотношение национального и международного законодательства (и конвенций) в области лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды, лесной торговли и, более того, принципов мировой торговли вообще.

По данным Центра международных исследований в области лесного хозяйства во многих странах мира законные лесозаготовки совсем не идентичны устойчивому лесопользованию и устойчивому управлению лесами вообще, и могут также приводить к негативным экологическим, социальным и экономическим последствиям, как и незаконные лесозаготовки. Поэтому достижение целей устойчивого управления лесами является более широким подходом, чем просто борьба с незаконными лесозаготовками.

Незавершённость, а то и неначатость реформ лесного хозяйства во многих странах мира в направлении устойчивого управления лесами, особенно, в богатых лесами странах, способствовало утрате значимости управления лесами, снижению роли лесного законодательства и привело к утрате базовых условий для контроля над коррупцией в лесном секторе. В странах, где реформы по сути дела ещё не начаты, необходимы срочные реформы лесного хозяйства с целью содействия устойчивому управлению лесами, уточнения прав и обязанностей лесовладельцев, включая государство, упрощения лесного законодательства, а также прозрачности всей деятельности в лесном хозяйстве и в лесном секторе для общественности и контролирующих организаций.

Очень жаль, что состояние дел с незаконными лесозаготовками в мире связано с планетарным нравственным кризисом взаимоотношений людей и их отношения к лесам. На ум приходит очень точная мысль французского мыслителя Шамфора: «…Когда общество не скреплено разумом, не оживлено чувством, когда в нем нет неподдельной благожелательности и обмена достойными мыслями, что видит в нем большинство его сочленов? То ярмарку, то игорный притон, то постоялый двор, то лес, то разбойничий вертеп, то публичный дом».

Внимательное изучение проблемы показывает, что традиционные самовольные порубки леса в России незаметно превратились в коммерческие незаконные лесозаготовки, ставшие новым фактором лесного рынка и реальной лесной политики бизнеса, а не государства. Безусловно, чтобы вылечить болезнь, надо лечить не симптомы её (ловить жуликов в лесу с помощью космической съёмки), а причины.

Есть две главные причины увеличения незаконных заготовок леса и роста его экспорта из России. Первая (внешняя) связана с мировым рынком лесоматериалов, где есть устойчивый спрос на незаконно заготовленную древесину, поскольку она всегда дешевле. Вторая (внутренняя) причина связана с реформами лесного законодательства и всего лесного хозяйства России, в результате которых ответственность за управление государственной собственностью была размыта между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов федерации, что привело к развитию негативных процессов в обществе и в экономике:

– потеря управляемости лесами;

– утрата контроля над лесопользованием;

– распространение правового нигилизма населения и бизнеса.

Нам давно хотелось понять философию самого явления воровства древесины. Работая над материалами, положенными в основу данной статьи и размышляя над ними, мы пришли к выводу, что путь к сокращению промышленных масштабов незаконных лесозаготовок лежит через борьбу с бедностью. Когда занятость населения будет означать его полную материальную обеспеченность, тогда и воровство леса перестанет быть бизнесом. Но пару брёвен поменять венцы баньки всё равно упрут, как ни стереги. Такова природа взаимоотношений с чужой (государственностью) собственностью в нашей стране.

А.И. ПИСАРЕНКО, академик РАН,
Президент Российского общества лесоводов,
В.В. СТРАХОВ, д.с.-х.н., г.н.с. ВНИИЛМ

Бюллетень

© 1998-2015, Национальное информационное агентство «Природные ресурсы»
При перепечатке ссылка на источник обязательна
Адрес: 142784, г. Москва, г.п. Московский, Бизнес-парк "Румянцево", офис 352-Г, НИА-Природа тел./факс: 8(499)240-51-27, 611-82-69, тел.: 721-43-65, e-mail: nia_priroda@mail.ru