ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ РЕФОРМА В РОССИИ: ОЖИДАНИЯ, ПРОБЛЕМЫ, ИЛЛЮЗИИ
07.12.2015 21:36:00
Уже третий год российское общество живет в условиях новых принципов регулирования воздействия предприятий на окружающую среду, основанных на парадигме наилучших доступных технологий (НДТ). Работают Технический комитет № 113 «Наилучшие доступные технологии», Российское бюро НДТ. Внедрение новой системы регулирования взаимоотношений промышленности и государства началось с принятия в 2014 г. ФЗ-219. Несмотря на то, что закон готовился и обсуждался достаточно долго, ряд формулировок в нем далек от совершенства. Еще больше небрежностей и неточностей содержится в последовавших подзаконных актах Правительства РФ. В обществе же зачастую встречается непонимание существа механизма регулирования, а НДТ толкуются чересчур широко. Нет полного понимания ни среди представителей регулятора, ни в регулируемом сообществе.
Технологические показатели и нормативы
В ФЗ-219 понятие технологических показателей выступает в двух ипостасях. Во-первых, по приведенному в законе определению: «Технологические показатели – показатели концентрации загрязняющих веществ, объема и (или) массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, образования отходов производства и потребления, потребления воды и использования энергетических ресурсов в расчете на единицу времени или единицу производимой продукции (товара), выполняемой работы, оказываемой услуги». С единицей продукции все понятно. Удельные количества поступающих в окружающую среду и затрат энергии, воды, сырья при производстве единицы продукции являются важнейшими характеристиками экологической результативности и энергоэффективности производства. И наилучшими доступными будут признаны те решения, при применении которых удельные величины эмиссий, потребления энергии и ресурсов будут наименьшими. Но скорость потока отходящих газов или сточных вод, либо суточное потребление ресурсов не имеют никакого значения. Так что «единица времени» сюда, видимо, попала из какого-то другого законопроекта.
Уже сегодня, к концу 2015 г., разработаны первые 10 информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям. Технологические показатели НДТ, вошедшие в справочники, стали итогом работы квалифицированных экспертов технических рабочих групп, прошли общественное обсуждение, в том числе и в Техническом комитете № 113 «НДТ». Это именно технологические показатели, визитные карточки технологий, не имеющие отношения к характеристикам состояния окружающей среды. Последнее, к сожалению, не понимают некоторые представители надзорных органов, указывающие в своих замечаниях к справочникам НДТ, что технологические показатели НДТ не учитывают состояния окружающей среды.
Хочется сразу ответить, что технологические показатели и не должны учитывать состояние окружающей среды, на то они и технологические. А для окружающей среды есть нормативы качества, которые законом не отменяются. Но тут внимательный читатель закона натыкается на некоторое противоречие. В ст. 23 ФЗ-219, п. 3, вступающей в силу с 1 января 2019 г., декларирована необходимость установления технологических показателей НДТ нормативными документами в области охраны окружающей среды. Это должно произойти не позднее 6 мес. после опубликования справочников НДТ. При этом если справочники являются документами по стандартизации, имеющими характер добровольного применения, то технологические показатели НДТ будут уже считаться нормативными документами в области охраны окружающей среды. Порядок их утверждения еще не установлен Правительством РФ, но понятно, что «выпускающим» ведомством будет Минприроды России, а раз так, то окружающая среда в какой-то мере присутствует.
Обратимся к опыту Евросоюза. В ЕС кроме справочников НДТ по некоторым отраслям выпущены Заключения по НДТ. Последние носят характер нормативных документов ЕС. Но они просто представляют собой дайджест справочников, где собраны все технологические показатели в удобном для пользования виде.
У нас же, наверняка, возникнет конфликт интересов Росстандарта и Минприроды России. Министерство в данном случае претендует на «нормоконтроль», утвержденных Росстандартом справочников, не обладая при этом достаточными ресурсами. Трудно предположить, что в Минприроды России найдутся специалисты всех отраслей промышленного и сельскохозяйственного производства, способные подвергнуть ревизии труд экспертов 11 технических рабочих групп. В ближайшее время мы увидим, как поведет себя Минприроды России в этой ситуации: доверится ли экспертному мнению специалистов, либо перечеркнет полностью или частично результаты их работы.
На последующих стадиях экологической реформы, когда дело подойдет к выдаче комплексных экологических разрешений, технологические показатели должны смениться технологическими нормативами. И если показатели выражаются в относительных величинах, то нормативы должны будут выражаться в абсолютных. Процесс их разработки законодательство возлагает на природопользователя. С одной стороны, что может быть проще: умножаешь относительную массу эмиссии на массу произведенной продукции и получаешь норматив эмиссии, который будет вписан в разрешение, в единицах массы. С другой стороны, нужно как-то договориться природопользователю с надзирающим органом о том, как и по какой процедуре, будет контролироваться масса эмиссии. Скорее всего, с этим не будет проблем, если мониторинг эмиссии будет проводиться в непрерывном режиме автоматическими средствами измерения и учета, предусмотренными ФЗ-219 для объектов I категории. Но предстоит большая работа по согласованию подходов к выбору этих средств измерения, их метрологическому и методическому обеспечению.
Перечень загрязняющих веществ
Схожее непонимание существа госрегулирования и желание все контролировать наблюдается и в вопросе выбора перечня загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры госрегулирования в области охраны окружающей среды. Постановлением Правительства РФ от 8 июля 2015 г. № 1316-р утвержден этот весьма обширный перечень, включающий 254 вещества и соединения для атмосферного воздуха, 249 позиций для водных объектов и 63 для почв.
Отметим, что определенный прогресс в вопросе сокращения списков загрязняющих веществ, подлежащих госрегулированию, есть: до настоящего времени в списке санитарно-гигиенических нормативов для атмосферного воздуха значилось около 2500 позиций, а в списке нормативов для водных объектов рыбохозяйственного значения – более 1000. Но проблема состоит в том, что в законе нет однозначных указаний о том, как будет использоваться этот перечень. Совершенно не возникает вопросов в том случае, если он предназначен для госэкомониторинга, но слова «государственное регулирование» заставляют в этом усомниться.
Предполагалось, что одним из преимуществ внедряемой в России системы технологического нормирования будет сокращение числа веществ и соединений, эмиссии которых подлежат нормированию и контролю. Это сокращение должно происходить исходя из того, что нормированию и контролю подлежат только те вещества, которые образуются или могут образовываться в выбросах и сбросах предприятий исходя из применяемых в производстве технологий, сырья, реагентов и пр. Например, если ЦБК перешел с хлорного отбеливания целлюлозы на перекисное, то надзорные органы не должны искать в сточных водах хлорорганические соединения, поскольку технологических условий для их образования просто нет.
В уже опубликованных справочниках НДТ приведены перечни веществ, характеризующих применяемые технологии и особенности производственного процесса для видов деятельности, отнесенных к областям применения НДТ. В законе эти вещества, не совсем удачно, названы «маркерными». Неудачность термина в том, что он относится не к технологии производства, а к технологии контроля, когда вместо ряда характерных для производственного процесса веществ контролируется некоторый легко измеряемый параметр, тесно с ними связанный. Таким параметром может быть температура в камере сгорания (вместо содержания загрязняющих веществ в отходящих газах) или электропроводность сточных вод (вместо покомпонентного солевого состава).
Но как вещества и соединения, подлежащие производственному экоконтролю, не назови, их выбор из предложенного Правительством РФ списка следует поручить разработчикам справочников НДТ, а не контролирующим органам. Нормироваться и контролироваться должен только ограниченный ряд веществ, технологические показатели которых приведены в справочниках НДТ.
Было бы правильным составить список веществ из трех групп. В первую включить загрязняющие вещества, подлежащие производственному экоконтролю и госэконадзору в сточных водах и в выбросах отходящих газов в атмосферный воздух. Здесь перечень загрязняющих веществ можно не приводить, указав, что контролю и надзору подлежат «маркерные» загрязняющие вещества, эмиссия которых является следствием применяемых на производствах технологических процессов, технологические показатели которых приведены в справочниках НДТ.
Во вторую часть должны были бы войти загрязняющие вещества, включённые в программы госэкомониторинга состояния окружающей среды, в том числе те, необходимость наблюдения за которыми проистекает из национальных и международных обязательств России. Наконец, в третью часть списка могли бы войти парниковые газы, эмиссия которых определяется расчетным путем и также регулируется национальными и международными обязательствами страны.
К сожалению, предложенный Минприроды России перечень веществ, подлежащих госрегулированию, не оправдал надежд регулируемого сообщества.
Отдельного рассмотрения в вопросе нормирования в сточных водах заслуживает такой металл, как железо, являющееся одним из основных биогенных элементов и не обладающее ни высокой токсичностью для живых организмов, ни способностью к накоплению в живых организмах. Железо в больших количествах поступает в поверхностные воды в результате процессов эрозии и дефляции. Законодательство ЕС не нормирует содержание железа в природной воде. В США содержание железа в природной воде нормируется: норматив 1 мг/л установлен с целью защиты водных биоресурсов. Содержание железа нужно нормировать в сточных водах только тех производств, где в технологических процессах используются его соединения. Это, например, красильное производство, производство инсектицидов. То же самое относится и к соединениям марганца.
НДТ – мифы и заблуждения
Несмотря на то, что о наилучших доступных технологиях говорят и выполняют пилотные проекты в России начиная с 1998 г., до сих пор в профессиональном сообществе (в меньшей степени) и среди лиц, принимающих решения (в большей степени), бытуют разнообразные заблуждения относительно понятия НДТ и их роли на данном этапе развития российского общества.
Начнем с того, что понятию «наилучшие» подбирают эпитеты, которые далеко не всегда являются синонимами: «инновационные», «современные», «передовые», «новые», «эффективные». Сам процесс перехода на НДТ называют «усовершенствованием» и «отказом от устаревших и неэффективных технологий». При этом забывается, что бенефициаром всех улучшений является окружающая среда. Именно ее защиту через минимизацию эмиссий, сбережение энергии и ресурсов обеспечивают НДТ. Общество и государство, конечно, не остаются внакладе: улучшение качества окружающей среды, экосистемных услуг ведут к приращению природного капитала, без которого не будет прироста капитала человеческого и финансового. Даже достаточно простые экономические оценки показывают, что затраты на переход к НДТ должны окупиться улучшением качества и продолжительности жизни российских граждан. И мнение о том, что «НДТ для России – это чересчур дорого», также является заблуждением.
Во-вторых, «доступность» технологии означает не только экономические критерии, но и неуникальность: законодательство предполагает, что технология уже реализована, по меньшей мере, на двух российских предприятиях. Сама же «технология» – это не только технология производства, но и различные технические и нетехнические методы (экологический и энергетический менеджмент, управленческие решения).
На различных уровнях российской власти использование НДТ приравнивают к импортозамещению. На наш взгляд, это не совсем так. Сходства понятий здесь не больше, чем у астрономии с астрологией. Во всяком случае, при появлении термина НДТ в 60-70-х гг. XX в. речь об импортозамещении не шла.
Главными критериями выбора из многих технологий наилучшей доступной является ее экологическая результативность и ресурсоэффективность, а не юридический адрес производителя. Более того, как раз имя производителя оборудования ни в коем случае не должно появляться в справочниках НДТ. В противном случае, процесс создания справочников приумножит коррупцию.
Интернациональность технологических, технических и управленческих мер по снижению воздействия производств на окружающую среду отнюдь не исключает участия российских производителей в создании оборудования, отвечающего принципам НДТ. Здесь отечественным производителям следует делать упор на «доступность» технологий, снижая стоимость оборудования без ущерба для качества. Тогда лозунги импортозамещения и локализации производств приобретут экономический смысл и экологическое содержание.
«Зеленая» общественность относится на сегодняшний день с осторожностью к технологическому нормированию. Выражаются опасения, что, лишенная природоохранительных тормозов в виде строгих нормативов качества окружающей среды, российская промышленность окончательно добьет хрупкую «экологию». Рискуя навлечь на себя гнев «зеленых», уверим их, что и эти опасения являются мифом.
Во-первых, нормативов качества окружающей среды новое законодательство не отменяет. Во-вторых, технологические показатели эмиссий будут, все-таки, отражать наиболее благоприятную для окружающей среды технологию производства и наиболее рачительное отношение к используемой энергии и природным ресурсам. Наконец, в третьих, и мы очень на это рассчитываем, фактические массы загрязнений, поступающих в окружающую среду, не увеличатся, но исчезнут нелепые требования законодательства, заставляющие искусственно уменьшать концентрации загрязняющих веществ в эмиссиях.
НДТ и инновации
Инновацией, как известно, является результат инвестирования в разработку и получение не существовавшего ранее, полезного для общества знания. Объектами инноваций являются как технологии, так и получаемая с их помощью продукция. Кроме того, к инновационным могут быть отнесены другие «нематериальные» факторы: образование, управление, организация труда, научные исследования.
Для организации инновация рождается тогда, когда происходят существенные изменения в ее деятельности, направленные на повышение эффективности производства или обслуживания, качества продукции или услуг. Логическая цепочка такова: идея – инвестиции – разработка – внедрение – конечный результат, качественно улучшающий деятельность организации. Если конечным результатом инновационной технологии считать минимизацию эмиссий, сокращение потребления ресурсов (в т.ч. энергии), то НДТ может считаться инновацией. Технологические показатели НДТ в этом случае могут стать индикаторами оценки инновационной технологии. Если планка, установленная этими показателями, не достигнута, то технология не может считаться инновационной.
Среди критериев, присущих и НДТ, и инновационным технологиям, можно выделить:
− использование малоотходной технологии;
− применение веществ, в наименьшей степени опасных для человека и окружающей среды;
− потребление и характер сырья (включая воду), используемого в процессе;
− возможность регенерации и рециклинга применяемых в производстве веществ.
Таким образом, НДТ могут стать элементом национальной инновационной системы – одной из важных составляющих Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года. Вопросы создания экобезопасных производств и ликвидации экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата являются, в соответствии с этим документом, «стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования».
В конечном счете, сама идея регулирования природопользования с помощью технологического нормирования на основе НДТ является инновационной. Но для ее внедрения, получения конечного результата в виде простых и понятных правил развития промышленного производства в гармонии с окружающей средой придется вносить коренные изменения в сложившуюся систему нормирования качества окружающей среды и, главное, взаимодействия предприятий с надзирающими органами.
Самой наболевшей проблемой, имеющей многолетнею историю, является нормирование качества вод водоемов рыбохозяйственного значения. Уже стали общим местом сетования на то, что под определение подобных водоемов попадают практически все, водные объекты, которые используются или могут быть использованы для вылова водных биоресурсов. Уже никого не впечатляют ссылки на то, что здоровье европейских рыб регулируется всего 12 показателями (плюс ограничениями по 33 ксенобиотикам), а российские рыбные ресурсы охраняются в 23 раза большим числом показателей. Вот только в Дунае живут и ловятся около 110 видов рыб, включая осетровых, а в р. Москве только 35 видов (из 10 в Красной книге Москвы).
Выполненный в процессе разработки справочника по НДТ коммунальных очистных сооружений анализ выявил, что из 200 очистных сооружений установленные, исходя из рыбохозяйственных требований, нормативы сброса по меди и цинку не выполнил никто. По пяти техногенным веществам (нефтепродукты, железо, марганец, фенолы, сероводород) вероятность достижения ПДКрх составила всего 15-37%.
Но если невыполнимые нормативы так долго существуют, значит это кому-то нужно? Несомненными бенефициарами являются надзорные органы, взимающие повышенные платежи и штрафы. В убытке остается промышленность, фактически уплачивающая дополнительный налог, и окружающая среда, поскольку у промышленности нет стимула к развитию природоохранных технологий для достижения недостижимой цели.
При действующей системе рыбохозяйственных нормативов, предприятия вынуждены разбавлять сбрасываемые сточные воды, неоправданно расходуя материальные ресурсы, задавая работу Водоканалам, вынужденным тратить материальные и энергетические ресурсы на очистку дополнительных объемов сточных вод. Косвенными свидетельствами того, что так и происходит на самом деле, являются многократные превышения расхода воды на российских предприятиях в таких отраслях как гальваническое производство, металлообработка, металлургия по сравнению с европейскими.
Для решения этой проблемы и дальнейшего продвижения по пути экореформы следует принять следующие инновационные решения:
– провести гармонизацию нормативов качества вод водных объектов рыбохозяйственного значения с мировой и, в первую очередь, с европейской практикой, учитывая такие Директивы ЕС как 2000/60/EC Водная рамочная директива, 2006/44/EC «О качестве пресных вод, нуждающихся в защите или улучшении качества в целях поддержания жизни рыб», 2008/105/ЕC «Об экологических нормативах в области водной политики»;
– ограничить использование рыбохозяйственных нормативов отдельными участками водоема (рыбохозяйственными заповедными зонами);
– отказаться от нормирования таких элементов, как железо и марганец в сточных водах, за исключением тех производств, для которых железо и марганец входят в число маркерных технологических показателей НДТ.
Проще говоря, законодательство должно меняться так, чтобы давать возможность природопользователям сбрасывать те же массы загрязняющих веществ, определенные в соответствии с технологическими нормативами, но с большими концентрациями.
В 1995 г. известный американский экономист Михаил Портер выдвинул гипотезу о том, что экологические инновации могут и должны стимулироваться жестким экологическим законодательством. У данной гипотезы есть как сторонники, приводящие подтверждающие факты роста инновационной деятельности под «экологическим нажимом», так и скептики, утверждающие, что компании вряд ли будут в поисках путей повышения конкурентоспособности обращаться к мерам улучшения экологической результативности. Российский опыт показывает, что в экологическом законодательстве существует «предел жесткости». Можно предположить, что успех процесса реформирования будет обусловлен, с одной стороны, разумным компромиссом в установлении технологических нормативов и достижимых нормативов качества окружающей среды, с другой стороны – определенными мерами господдержки.
НДТ и изменение институтов
Российское законодательство, как и законодательство многих других стран, предполагает презумпцию экологической опасности любой хозяйственной деятельности. В соответствии с действующими сегодня правовыми нормами, природопользователь должен доказывать надзорным органам, что его деятельность проходит в рамках, обеспечивающих безопасность человека и биоты.
Как правило, это происходит в рамках процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Инициатор деятельности самостоятельно, либо с привлечением сторонних специалистов определяет, с помощью утвержденных методик, соответствуют ли величины концентраций выбросов загрязняющих веществ величинам, заданным санитарным законодательством на границе санитарно-защитной зоны, а величины концентраций сбросов рыбохозяйственным нормативам в конкретном створе. Действующие на сегодняшний день методики весьма примитивны и основаны на моделях рассеивания, разработанных в 60-х гг. прошлого века.
Зададимся вопросом: где предел презумпции экологической опасности? Должен ли природопользователь, соблюдая все технологические нормативы, предписываемые справочником НДТ, продолжать доказывать свое право на осуществление конкретной деятельности в конкретных географических координатах?
Проводимая экологическая реформа дает возможность изменить институциональные основы разрешительной деятельности, перераспределив обязанности природопользователя и надзорных органов и возложив на последние обязанности по доказыванию экологической опасности.
Предлагаем считать соответствие деятельности промышленного предприятия технологическим параметрам НДТ необходимым условием получения комплексного экологического разрешения. Достаточность этого условия, с учетом географических факторов, состояния окружающей среды, наличия в непосредственной близости селитебных либо особо охраняемых природных территорий должна определяться надзорными органами. Последние, при необходимости, должны рассчитать рассеивание выбросов и сбросов, определить риски влияния загрязнений на биоту и население. При этом надзорные органы должны вооружиться современными методиками расчетов рассеивания, реализуемыми на персональном компьютере.
М.В. БЕГАК, к.т.н., в.н.с., СПбНИЦЭБ РАН,
Т.В. ГУСЕВА, д.т.н., проф., РХТУ им. Д.И. Менделеева
От редакции: два года в развитии страны – срок не слишком большой, но уже проявились определенные нестыковки и проблемы экологической реформы и чтобы их не множить, а исправлять, в дальнейшем следует наладить постоянный обмен мнениями между ответственными за реформу ведомствами и регулируемым сообществом.
