Поиск:

Управление охраной окружающей среды на региональном уровне

09.03.2015 

Автор:  А.К. ВЕСЕЛОВ, к.ю.н., Председатель Союза экологов Республики Башкорстан, генди-ректор Ассоциации юристов-экологов России

Источник:  Природно-ресурсные ведомости №1-2, 2015 г.

Сегодня уже никто не спорит, что экологическая обстановка в регионах России продолжает приближаться к критическому уровню, а для 52 млн граждан России в 123 городах «плохая экология» реально сказывается на состоянии здоровья и продолжительности жизни. Прогрессирует процесс накопления вредных веществ в окружающей среде, накапливается экологический ущерб прошлых лет, и усилия природоохранных органов лишь тормозят в какой-то мере развитие экологического кризиса.

На федеральном уровне наметился перелом в сознании лиц, принимающих решения и в июле этого года введены в действие дополнения в ФЗ «Об охране окружающей среды» по нормированию, до конца 2014 г. должен быть введен в действие экономический механизм стимулирования в обращении с отходами производства и потребления, готовятся около трех десятков подзаконных нормативных актов. Но какие бы хорошие федеральные законы не принимались, механизм реализации декларативного, сложного и противоречивого экологического законодательства должен быть реализован именно в регионах страны, в подавляющем большинстве которых отсутствует политическая воля руководства в формировании и реализации эффективной экологической политики.

Причины и условия усугубления экологической ситуации в регионах России:

– отсутствие реального комплексного управления качеством окружающей среды и рациональным природопользованием;

– сложность, декларативность и противоречивость действующего экологического и природно-ресурсного законодательства, отсутствие или слабость соответствующей региональной правовой базы;

– недостаточная эффективность государственного экологического контроля, включая ограничения при осуществлении надзора за субъектами экономической деятельности, повышенная коррупциогенность природопользования, слабость контроля правоохранительных органов за данной сферой правоотношений;

– отсутствие необходимых бюджетных средств (в бюджет собирается не более 50% средств платы за негативное воздействие на окружающую среду);

– отсутствие механизмов экономического стимулирования природоохранной деятельности, закрытость или формальность тендеров и конкурсов на выполнение таких работ и услуг;

– ограничения доступа к информации о состоянии окружающей среды и о мерах по ее охране (включая использование бюджетных средств), цензура на проблемную экологическую информацию;

– резкое снижение престижа природоохранной деятельности, искусственная маргинализация общественного экологического контроля, отсутствие взаимодействия с общественными экологическими организациями;

– слабая активность населения, отсутствие моральных и материальных стимулов общественной экологической деятельности, искусственное отторжение населения от участия в принятии экологически значимых решений;

– отсутствие должной межведомственной координации в формировании и реализации экологической политики со стороны глав субъектов федерации;

– противоестественное разделение объектов экологического надзора на региональный и федеральный уровень, что привело к безответственности федеральных и региональных надзорных органов и их ведомственному разобщению;

– ведомственные барьеры, закрытие информации, коррупция и безответственность в сфере государственного и муниципального управления окружающей средой;

– низкая правовая грамотность в области экологического права сотрудников госорганов и органов муниципального самоуправления, граждан и общественных организаций;

– отсутствие политической воли и должного внимания органов власти и органов муниципального самоуправления к решению экологических проблем и т.д.

Основной недостаток, не позволяющий назвать существующую систему управления охраной окружающей среды и природопользованием на региональном уровне, заключается в том, что территориальные подразделения федеральных органов, осуществляющих надзорные, разрешительные и иные функции в сфере природопользования и охраны окружающей среды, не подчинены региональному правительству и могут лишь координироваться главой субъекта Федерации. При этом отсутствует должный уровень межведомственного взаимодействия всех этих органов между собой. Даже территориальные органы Минприроды России (Росприроднадзор, Росводресурсы, Роснедра, Росгидромет, Рослесхоз и др.) не имеют нормативно-правового акта, регламентирующего такое взаимодействие.

Говоря о причинах указанного, можно отметить прямое нарушение Конституции РФ, уже приводящее к неоправданным бюджетным затратам и усугублению экологической обстановки в стране. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Тем не менее, практика развития федерального законодательства с 2000 г. пошла по тупиковому пути разделения полномочий в этой сфере, имеющей прямое отношение и затрагивающей жизненно важные интересы абсолютно всего населения. Росприроднадзор и природоохранные органы субъектов Федерации разделили только предприятия, подлежащие надзору, и некоторые разрешительные функции, что полностью исключает возможность комплексного экологического контроля и территориального управления качеством окружающей среды. К примеру, управлениям Росприроднадзора подконтрольны все крупные и средние предприятия регионов, но при наличии максимум 30 госинспекторов в регионе (не имеющих, как правило, опыта комплексного экологического контроля) каждое поднадзорное предприятие может быть проверено 1 раз в 60-80 лет.

Анализ показывает, что в большинстве субъектов Федерации не созданы либо не действуют межведомственные комиссии по природопользованию и охране окружающей среды при главах регионов.

Крайне низок уровень работы с общественными экологическими организациями и содействие общественному экологическому контролю со стороны региональных органов власти и органов муниципального самоуправления. Более того, трудно себе даже представить возможность общественного экоконтроля на районном уровне, поскольку такая деятельность быстро пресекается должностными лицами органов муниципального самоуправления чаще всего в коррупционных целях. В целом по России можно назвать лишь несколько примеров успешной работы губернаторов со структурированной экологической общественностью в рамках общественных советов.

Экологическая преступность (17 составов в Уголовного кодекса РФ) составляет около 1% в общей структуре преступности в России, при этом подавляющее число уголовных дел доводятся до суда по составам преступлений, связанных с нарушением правил охоты, рыболовства и лесного законодательства.

Эффективность надзора правоохранительных органов в регионах оставляет желать лучшего, в связи, с чем МВД РФ, Следственному комитету РФ целесообразно рассмотреть вопрос о создании специализированных подразделений по выявлению и пресечению преступлений в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а Генеральной прокуратуре РФ есть смысл реализовать предложения по структуризации системы природоохранных прокуратур с выведением межрайонных природоохранных прокуратур из подчинения прокурорам субъектов Федерации и созданием специализированного Главного управления природоохранной прокуратуры в составе центрального аппарата, а также учитывая высокую латентность экологических преступлений и их низкий процент в общей структуре преступности в РФ разработать и направить подчиненным прокурорам методические рекомендации по осуществлению прокурорского надзора за соблюдением природоохранного и природно-ресурсного законодательства, обратив особое внимание на отсутствие доведенных до суда уголовных дел по фактам коррупции, злоупотреблений и бездействия в данной сфере со стороны должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Оценка эффективности экологической политики в регионах

Согласно ст. 26.3-2 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (с изм. на 21.07.2014 г.) перечень показателей по оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации утверждается Президентом РФ. Постановление Правительства РФ от 06.03.2012 г. № 194 в частности, предусматривает ряд показателей эффективности природопользования региональных органов в части рационального использования и охраны лесов. Федеральный закон «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности» в редакции с 28.12.2013 г. также предусматривает оценку эффективности регионов в данной области. Указом Президента РФ от 21.08.2012 г. № 1199 отменены все ранее действовавшие критерии оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации в области природопользования и экологии и оставлен только два косвенных критерия: смертность населения и ожидаемая продолжительность жизни при рождении, что привело к немедленному исключению экологии из показателей эффективности региональных министерств (департаментов) по природопользованию и охране окружающей среды.

Усилиями ученых и общественности удалость восстановить только такой показатель как «Доля использованных, обезвреженных отходов в общем объеме образовавшихся отходов» (введено в действие с 19.06.2013 г. Постановлением Правительства РФ от 07.06. 2013 г. № 483).

Таким образом, с учетом полного отсутствия критериев оценки эффективности органов местного самоуправления в природоохранной сфере, данный Указ Президента РФ почти полностью заблокировал саму возможность формирования и реализации экологической политики в регионах и развитие регионального законодательства в данной сфере, что, безусловно, отрицательно повлияло на состояние окружающей среды и на повышение показателей заболеваемости и преждевременной смертности населения.

Первоочередные меры по формированию и реализации экологической политики в регионах:

– проведение открытых региональных пресс-конференций на тему «Проблемы в сфере природопользования и экологии и пути их решения»;

– разработка, принятие и введение в действие региональных законов «О наилучших доступных технологиях в сфере охраны окружающей среды»;

– создание региональных инжиниринго-инновационных центров по разработке и внедрению ресурсосберегающих, энергоэффективных и экологически эффективных технологий;

– восстановление муниципального экологического контроля посредством передачи части полномочий региона в органах муниципального самоуправления (принятие региональных законов о муниципальном экоконтроле);

– установление со стороны региональных правительств компетентного квалифицированного контроля с оценкой эффективности региональных министерство и ведомств природоохранного профиля, утверждение для них показателей эффективности экоконтроля и управления природоохранной деятельностью, организация поддержки экополитики со стороны иных министерств и ведомств, научных организаций;

– обеспечение открытости информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, формированию и расходованию выделяемых на экологию бюджетных средств;

– разработка и внедрение критериев публичной оценки эффективности деятельности территориальных подразделений регионального природоохранного органа;

– проведение ежегодного конкурса «Экологически чистый район»;

– составление интерактивной ГИС-карты экологического состояния территории региона с целью учета социально-экологических факторов при формировании программ социально-экономического развития региона, создание регионального фонда результатов инженерно-экологических изысканий;

– привлечение органов муниципального самоуправления к контролю за администрированием платежей за негативное воздействие на окружающую среду, обеспечение 100%-го учета плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду и учета и расходования собранных средств в рамках республиканских и муниципальных целевых программ;

– внесение в положения о региональных министерствах (департаментах) природопользования и экологии функции поддержки предпринимательства, осуществляемого в целях охраны окружающей среды (ст. 17 ФЗ «Об охране окружающей среды»);

– внесение в положение о министерствах (департаментах) ЖКХ регионов функции организации управления твердыми коммунальными отходами;

– создание при губернаторах экспертного совета по природопользованию, экологической, санитарно-эпидемиологической и промышленной безопасности;

– введение в практику обязательных общественных экологических слушаний по намечаемой хозяйственной деятельности в соответствии с действующим законодательством (ст. 12, ст. 13 ФЗ «Об охране окружающей среды», Положение об оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) намечаемой хозяйственной деятельности»);

– создание и содействие деятельности общественных советов при природно-ресурсных и экологических органах, стимулирование общественных инициатив, привлечение населения к общественному экоконтролю;

– введение в штат региональных правительств отдельной должности зампремьер-министра по вопросам природопользования, экологической, санитарно-эпидемиологической и промышленной безопасности.

Бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов в России»

© 1998-2021, Национальное информационное агентство «Природные ресурсы». При перепечатке ссылка на источник обязательна
Адрес: 108811, г. Москва, г.п. Московский, п/я 1627, НИА-Природа
Тел.: 8 (903) 721-43-65, e-mail: nia_priroda@mail.ru