Поиск:

«Где деньги, Зин?»

16.04.2014 

Автор:  А.Д. ДУМНОВ, д.э.н., НИА-Природа

2-4 декабря состоялся IV Всероссийский съезд по охране окружающей среды. На Съезде работало более 20 секций и отдельных рабочих групп. На одной из них – так называемой форсайт-сессии «Экономика и природа: где деньги?» – обсуждались проблемы платности негативного воздействия на окружающую природную среду. Хотелось бы продолжить обсуждение с позиций имеющейся статистической информации и обратить внимание на следующие узловые аспекты.

Во-первых, к особо актуальным вопросам относится выявление причинно-следственных связей, объясняющих сравнительную динамику показателей негативного воздействия на окружающую природную среду в нашей стране (табл. 1).

Таблица 1

Динамика показателей, характеризующих негативное воздействие на окружающую природную среду России (по официальным данным Росстата, Росводресурсов и Росприроднадзора)

Вид воздействия

2000 г.

2005 г.

2012 г.

2012 г. в % к 2000 г.

2012 г. в % к 2005 г.

Выбросы вредных веществ в атмосферный воздух, млн. т

32,3

35,8

32,4

100,3

91

Сброс загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты, млрд м3

20,3

17,7

15,7

77

89

Размещение (на хранения и захоронение) отходов, млн т

...

2732*

2912

...

107**

*2006 г.; ** 2012 г. в % к 2006 г.

В частности, в настоящее время далеко не ясны конкретные факторы, обеспечивающие систематическое снижение в последние годы сброса загрязненных сточных вод, включая уменьшение сброса в водоемы подавляющего числа вредных веществ. Характерно, что в области загрязнения атмосферного воздуха и размещения отходов имеют место иные тенденции. Внятные объяснения всего этого практически отсутствуют (имеются лишь косвенные сведения, свидетельствующие о значительном ухудшении качества «водного» учета и статистики за последние несколько лет). Таким образом, в стране происходят процессы, сущность которых в подавляющей части остается неизвестной. Основная беда в том, что данные факты находятся, как правило, вне интересов руководящих и природоохранных органов. В результате возможность какого-либо серьезного регулирования вредного воздействия на природу во многом нивелируются (об эффективном управлении в подобных условиях говорить вообще не приходится).

В данном случае стоит двойственная задача: а) понять роль чисто статистического фактора, то есть масштабов недостоверности данных, методологического несовершенства показателей и т.д.; б) оценить реальные технические и социально-экономические процессы, которые происходят в скрытом виде и которые выражаются малопонятными цифрами и их труднообъяснимой динамикой в виде вершины всего информационно-статистического «айсберга».

Решение указанной задачи во многом является основой дальнейшего развития системы платности негативного воздействия на природу. Такое решение необходимо осуществить параллельно с выявлением более менее точных параметров, которые бы отражали стимулирующее воздействие указанных платежей на собственно охрану окружающей природной среды. Дело в том, что в настоящий момент весьма сложно ответить на весьма простые вопросы. Влияют ли рассматриваемые платежи на проведение природоохранных мероприятий или нет? И если влияют, то в какой мере? Какова их конечная эффективность? Какова их роль среди множества других факторов, побуждающих природопользователей осуществлять данные мероприятия?

О природоохранной роли платежей за негативное воздействие было мало что известно четверть века назад, когда принцип «загрязнитель-платит» начал получать широкое развитие. Ныне ситуация по многим аспектам оказалась еще более смутной. Однако без ответов на приведенные элементарные вопросы все дальнейшие разговоры о совершенствовании платности негативного воздействия на окружающую природную среду во многом теряют смысл.

Во-вторых, в настоящее время в целом ряде случаев очень трудно адекватно прокомментировать изменения, происходящие в области природоохранных платежей (см., например, табл.2).

Таблица 2

Динамика объема платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду
в 2005-2012 гг.,
млн руб. (по данным Росстата)*

Показатель

2005 г.

2006 г.

2007 г.

2008 г.

2009 г.

2010 г.

2011 г.

2012 г.

Всего

11745

11995

14672

17547

17000

19780

19155

29742

в том числе:









на атмосферный воздух

3329

3525

4641

4091

4068

5420

4601

13600

на водные объекты

3219

2691

2981

3193

3858

3788

4558

4743

за размещение отходов

5174

5744

7008

10215

9035

10430

9897

11258

*По данным Росстата. Без платежей небольших (мелких) хозяйственных объектов. С учетом ежегодной индексации в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год. Сумма показателей по приведенным элементам не равна общей сумме из-за присутствия других составляющих, величина которых невелика.

Примечание. Некоторый недоучет платежей – порядка 10% – присутствующий в табл. 2(см.сноску), в данном случае не имеет особого значения. Предлагается в первую очередь, рассмотреть не абсолютные значения показателей, а их динамику от года к году плюс изменение структуры платежей и их отношение к другим индикаторам.

Недоумение вызывают следующие факты. В частности, сокращение платежей за загрязнение атмосферного воздуха и размещение отходов в 2009 г. по сравнению с 2008 г. в какой-то мере можно объяснить экономическим кризисом и тяжелым финансовым состоянием природопользователей. Данный кризис выразился, в частности, в сокращении производства многих товаров и услуг, а, следовательно, и в объективном снижении вредного воздействия на природу. Объем выбросов вредных веществ в воздушный бассейн от стационарных источников загрязнения и автотранспорта снизился за 2009 г. на 5%, а объем размещения в окружающей природной среде твердых отходов – примерно на 7%. При этом размеры ставок платежей за подобное загрязнение были официально проиндексированы в соответствии с нормами Закона о федеральном бюджете на 2009 г. примерно на 9% по сравнению с уровнем 2008 г. Несмотря на эту индексацию, общая величина рассматриваемых выплат в 2009 г. уменьшилась по сравнению с предыдущим годом на 0,6% за загрязнение атмосферы и на 12% за размещение отходов (см. табл. 2). В данном случае определенная логика цифр и связь явлений прослеживается, хотя и не имеет строго пропорционального характера.

Однако по водным объектам эта логика вообще «не работает». Сброс загрязненных стоков в водоемы в кризисном 2009 г. сократился на 7%; примерно адекватно снизился сброс содержащихся в них вредных веществ. В тоже время сумма соответствующих платежей водопользователей возросла на 21%. Индексирование соответствующих ставок платежей, проведенное в соответствии с Законом о федеральном бюджете на 2009 г., не может служить объяснением, поскольку эта индексация распространялось на все виды вредного воздействия в одинаковых масштабах (см. выше).

Также трудно понять причины конкретных изменений в 2006 г. по сравнению с 2005 г. Из табл. 2, следует, что рост общей величины платежей в 2006 г. по сравнению с предыдущим годом составил всего 2%. В тоже время, только за счет официальной индексации ставок платежей, предусмотренной в Законе о федеральном бюджете на 2006 г., эта величина должна была бы возрасти на 8%. Характерно также, что выбросы вредных веществ в атмосферный воздух от стационарных источников и автотранспорта, а также сброс загрязненных стоков за рассматриваемый период сократились лишь на 1-1,5%, а объем размещенных отходов возрос по оценке на 15-20%. Кроме того, 2006 г. считался годом устойчивого роста экономики (физический рост ВВП по сравнению с 2005 г. составил по официальным данным Росстата 8,2%). Следовательно, вряд ли могли иметь место массовые задержки платежей природопользователей из-за их тяжелого финансового состояния.

Далеко не полностью объяснима ситуация, сложившаяся в 2011 г. Рассматриваемые платежи уменьшились по сравнению с 2010 г. на 3% при соответствующей индексации примерно на 8 %, а также росте выбросов в атмосферу (на 1%) и размещения отходов (на 16%). Сброс загрязненных стоков при этом сократился всего лишь на 3%.

Еще менее внятное толкование можно дать изменениям структуры рассматриваемых платежей от года к году. Это касается, например, соотношения выплат за загрязнение атмосферного воздуха и водных объектов в 2005 г. и 2007 г., а также в 2010 г. и 2011 гг. Непонятно, почему в отдельные годы соответствующие цифры относятся как почти 1:1, а в другие годы эта пропорция уменьшается до 1:0,65 (табл. 2)?

Такого рода примеры можно приводить достаточно долго из-за их многочисленности. Более менее адекватное объяснение можно, пожалуй, дать лишь по 2012 г. в части платежей за загрязнение атмосферы. Их скачкообразный рост по сравнению с 2011 г. (почти в 3 раза), судя по всему, во многом определялся увеличением выплат за загрязнение в результате сжигания попутного/нефтяного газа.

Автор, в принципе, не исключает существование реальных факторов, объясняющих приведенные статистические парадоксы. Сюда потенциально могут входить, например, изменения объема и структуры платежей в результате подвижек в составе выбрасываемых (сбрасываемых, размещаемых) вредных веществ и отходов, за которые производятся рассматриваемые выплаты. Как известно, соответствующие ставки значительно отличаются в зависимости от опасности (токсичности и т.д.) того или иного ингредиента, а также иных особенностей. Более того, вполне вероятны воздействия, оказываемые изменениями пропорций между экоплатежами за загрязнение окружающей среды в пределах установленных нормативов и экоплатежами за сверхнормативное загрязнение. Напомним, что за сверхнормативное (сверхлимитное) загрязнение окружающей среды ставки платежей по конкретным вредным веществам увеличиваются в 5 и более раз.

Однако, соответствующие исследования – в удовлетворительных масштабах, с необходимой детализацией, с получением внятных результатов и выводов – в стране практически не проводились и не проводятся.

Среди всех явлений и процессов, которые, в принципе, способны оказывать существенное воздействие на величину и динамику экоплатежей, в абсолютно недостаточной степени выявлена роль возможного уменьшения данных выплат за счет их реструктуризации, отсрочки, погашения при проведении природоохранных мероприятий и т.д. Точно также почти нет сведений о динамике задолженности природопользователей по совокупности рассматриваемых платежей в целом и по конкретным элементам этих платежей в частности.

К сожалению, как и в случае с натуральными показателями вредного воздействия на окружающую природную среду, проблема адекватности статистики экоплатежей практически не интересует ни природоохранные органы, ни систему общегосударственного управления и контроля. Для написания законов, постановлений, концепций, доктрин, стратегий, «дорожных карт» и т.п., также как и для контроля принятых решений, выверенные и внятные цифры оказываются практически не нужными.

В-третьих, стоит задача определения роли природоохранных платежей среди всех других фискальных инструментов, их участия в формировании доходов бюджетов различных уровней управления, а также покрытия разнообразных бюджетных расходов.

Уже 20-25 лет назад, то есть в самом начале внедрения платности негативного воздействия на природу, возникали трудноразрешаемые проблемы теоретического и практического характера. Также как уже названные вопросы, данные проблемы за истекшие годы в подавляющей части не были сколько-нибудь внятно решены. К сожалению, они зачастую приобрели еще более противоречивый характер. Сюда, в частности, относится:

а) неизбежность приобретения рассматриваемыми платежами фискального значения в целях пополнения бюджетов всех уровней управления и покрытия заранее планируемых разнообразных расходов, в т.ч. абсолютно не связанных с охраной природы;

б) возможность/невозможность корректировок (уменьшения, реструктуризации и т.д.) соответствующих платежей. О фактическом наличии и масштабах таких корректировок ныне имеется весьма скудная информация; об их эффективности известно еще меньше. Не следует забывать, что данные корректировки вступают в очевидное противоречие с фискально-обязательным характером рассматриваемых выплат и планированием расходов под таковые бюджетные доходы.

Эти и иные сопряженные проблемы давно ждут адекватного решения.

В завершении хотелось бы вернуться к началу статьи, вернее, к ее заголовку, а также к названию форсайт-сессии. Деньги можно и должно «взять» только при появлении реальной заинтересованности в получении ответов на вышеперечисленные вопросы и в решении наиболее важных проблем. Еще раз кратко напомним главную суть поставленных вопросов. Что реально происходит в России с соответствующими платежами и их эффективностью? Является ли статистическое «зеркало» «кривым» или оно все-таки «прямое»? Если оно «прямое», то когда появится желание в него «посмотреть» и разобраться в существе «отражения»? Если оно «кривое», то что делается для его исправления?

Только после ответов на эти вопросы было бы логично ставить вопрос об источниках «взятия» денег. Другими словами, только после этого целесообразно вести разговоры об увеличении соответствующих платежей и их более адекватной индексации, восполняющей инфляцию. Точно также лишь тогда можно и нужно рассматривать вопрос об изменении порядка взимания и последующего расходования соответствующих средств, в т.ч. путем внедрения накопительных фондов, аккумулирования денег в целях ликвидации накопленного экологического ущерба при прекращении деятельности и/или закрытия предприятий-природопользователей. Это же замечание касается и возможностей реализации экострахования, о котором говорят уже не одно десятилетие.

Неразумно выделять средства подо что-либо, сущность, структура, влияющие факторы которого до конца не выяснены, а сколько-нибудь реальные прогнозы весьма смутны. При этом очевидно, что деньги в данном случае и по большому счету не могут считаться конечной целью. Это всего лишь средство! Природе в общем-то нужны не деньги как таковые, а продуманные, конкретные и масштабные мероприятия по ее охране.

Бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов в России»

© 1998-2020, Национальное информационное агентство «Природные ресурсы». При перепечатке ссылка на источник обязательна
Адрес: 108811, г. Москва, г.п. Московский, п/я 1627, НИА-Природа
Тел.: 8 (903) 721-43-65, e-mail: nia_priroda@mail.ru