Поиск:

Авторизация

Логин:
Пароль:
Запомнить меня на этом компьютере
  Забыли свой пароль?
  Регистрация




Рекомендации «круглого стола» «Особенности использования природных ресурсов в условиях правового режима охраны природных объектов (на примере Байкальской природной территории)» Международной экономической конференции Байкальского экономического форума

07.08.2009

Заслушав доклады и выступления по вопросам использования природных ресурсов в условиях правового режима охраны природных объектов, участники «круглого стола» отмечают следующее.

В Российской Федерации имеется более 15 000 особо охраняемых природных территорий (ООПТ) различных категорий, статуса и режимов охраны. Их общая площадь составляет около 12% площади страны. ООПТ федерального значения занимают 3,3% площади России. По состоянию на 31.12.2008 они представлены 101 государственным природным заповедником, 40 национальными парками, 69 государственными природными заказниками федерального значения, а также ООПТ иных категорий. Эти ООПТ являются собственностью Российской Федерации и находятся в ведении и управлении Правительства Российской Федерации.

Сети ООПТ регионального и местного значения представлены природными парками, региональными и местными заказниками, а также специализированными (геологическими, ихтиологическими, гидрологическими, лесными, охотничьими) заказниками, памятниками природы и иными категориями ООПТ.

В Российской Федерации традиционной формой территориальной охраны природы, имеющей приоритетное значение для сохранения и изучения естественного хода природных процессов и явлений, фауны и флоры являются государственные природные заповедники, природные ресурсы которых полностью изымаются из хозяйственной деятельности. Система государственных заповедников как эталонов ненарушенных природных экосистем является предметом заслуженной гордости России. Сеть заповедников создавалась почти 100 лет. Первый общегосударственный российский заповедник - «Баргузинский» - был создан на Байкале 11 января 1917 г. (29 декабря 1916 г. по старому стилю).

В других категориях ООПТ (национальные парки, заказники и др.) допускается ограниченная хозяйственная деятельность.

Экологическая доктрина Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р) в числе основных направлений государственной экологической политики рассматривает создание и развитие ООПТ разного уровня и режима.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2001 г. № 725-р одобрен Перечень государственных природных заповедников и национальных парков, намечаемых к введению в статус ООПТ.

Система российских ООПТ интегрирована в международную систему охраняемых природных территорий.

В Списке всемирного наследия ЮНЕСКО представлены 8 природных объектов, включающих 28 российских ООПТ, в числе которых 19 ООПТ федерального значения и 9 ООПТ регионального значения.

Международный статус биосферных резерватов ЮНЕСКО имеют 28 российских заповедников и 5 национальных парков имеют.

В Список водно-болотных угодий международного значения включено 35 водно-болотных угодий, расположенных на территории 30 ООПТ (22 ООПТ федерального значения и 8 ООПТ регионального значения), 4 заповедника (Окский, Тебердинский, Центрально-Черноземный и Костомукшский) имеют дипломы Совета Европы.

Концепцией приграничного сотрудничества в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации, предусмотрено создание трансграничных охраняемых природных территорий, в том числе, российско-норвежского, российско-финского, российско-казахстанского, российско-украинского и российско-китайского трансграничных резерватов. В рамках осуществления двустороннего сотрудничества России с соседними государствами в сфере охраны окружающей среды предпринимаются совместные действия по развитию системы ООПТ и созданию совместных трансграничных резерватов. 3 заповедника (Костомукшский, Даурский, Ханкайский) входят в состав международных трансграничных особо охраняемых природных территорий.

Аудитом, проведенным Счетной палатой Российской Федерации было установлено несоответствие ряда концептуальных подходов в сфере ООПТ современным социально-экономическим реалиям, а также мировому позитивному опыту (в первую очередь, это касается некоторых аспектов функционирования государственных природных заповедников, национальных парков и федеральных заказников) и отмечается необходимость пересмотра этих концептуальных подходов и соответствующей корректировки правовой базы и управленческой практики.

В заключении аудита отмечается также, что отсутствует точный учет площадей земель ООПТ, значительная часть этих земель по кадастровому учету не отнесена к охраняемым территориям. По данным Государственного доклада Роснедвижимости, к категории «земли ООПТ» отнесено 34,4 млн. га земли, в то время как при приеме-передаче ООПТ федерального значение в ведение Минприроды России (в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 31.12.2008 № 2055-р) их площадь составила 53,6 млн. га, что на 55,8% больше. В результате 19,2 млн. га земель ООПТ по кадастровому учету числятся в других категориях земель и менее защищены от нецелевого использования.

Возложенные на Минприроды России полномочия по разработке и утверждению правил ведения государственного кадастра ООПТ, форм учетной документации ООПТ и методических указаний по их заполнению, а также порядка публикации кадастровых сведений выполнены не в полном объеме.

Базовые параметры финансирования природоохранных мероприятий не учитывают фактические расходы на обеспечение функций ООПТ.

Существующая система организации и управления особо охраняемыми природными территориями России, сформированная в условиях общегосударственной собственности на землю и централизованного управления, не отвечает современным условиям социально-экономического развития страны, требует реформирования и разработки современной государственной стратегии развития системы ООПТ с учетом реалий новых экономических отношений.

К другим основным проблемам, препятствующим эффективному функционированию ООПТ, относятся:

- несовершенство правовой и нормативной базы управления системой ООПТ и отдельными территориями, наличие пробелов и противоречий в действующем законодательстве;

- отсутствие эффективного государственного управления системой ООПТ как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также координации деятельности между этими уровнями;

- отсутствие критериев оценки эффективности функционирования ООПТ и развития их сетей на федеральном и на региональном уровнях;

- отсутствие эффективных правовых норм регулирования использования природных ресурсов на ООПТ;

- недостаточная обеспеченность ООПТ квалифицированными кадрами, их слабая социальная защищенность;

- отсутствие современной стратегии развития экологического (регулируемого) туризма на ООПТ;

- сохранившаяся в системе создания и функционирования идеология экстенсивного расширения их территории, что выводит из хозяйственного использования значительный объем природных ресурсов.

Государственным балансом в пределах ООПТ учтены следующие запасы полезных ископаемых: нефть и конденсат – 232,9 млн. т; природный газ – 1,99 трлн. м3; твердое топливо (угли) – 1,04 млрд. т; железо – 112,8 млн. т; алюминиевое сырье – 13,3 млн. т; свинец – 3,4 млн. т; цинк – 21,2 млн. т; никель – 97,4 тыс. т; кобальт – 4,2 тыс. т; золото (россыпное) – 64 т. А это 1 тысяча 154 месторождения и проявления, из них: 102 – углеводородное сырье, 101 – твердое топливо, 581 – металлы, 379 – неметаллы.

Освоение этих запасов весьма проблематично, создается невозможность лицензирования месторождений, попадающих на особо охраняемые природные территории, с целью добычи полезного ископаемого в связи с законодательным запретом добычи на этих территориях.

Но еще большую озабоченность вызывает то, что из недропользования фактически выводится значительное количество площадей, перспективных на выявление новых месторождений различных полезных ископаемых.

Основной проблемой на пути дальнейшего развития системы ООПТ являются запретительная идеология и практика экстенсивного пространственного расширения. Такой подход, будучи оправданным на начальном этапе формирования системы ООПТ с целью создания в достаточном объеме эталонных экосистем и природных банков генетической информации, нуждается в коренном пересмотре, поскольку к исчерпанию приблизились возможности вывода территорий и природных ресурсов из хозяйственного оборота. Кроме того, не учитываются интересы местного населения, для которого создание новых ООПТ означает выпадающие доходы, которые ничем не компенсируются, примером чего является Байкальская природная территория, режим которой, определяемый через перечни исключенных видов деятельности, привел к избыточным ограничениям хозяйственной деятельности с падением уровня жизни населения.

Необходима разработка и реализация новой идеологии дальнейшего развития территориальных форм охраны природы, учитывающая произошедшие экономические и социальные перемены. В основу такой идеологии могут быть положены разработки Минэкономразвития России по определению мер и условий установления режимов защищенности на территориях традиционного природопользования, введение которых в систему ООПТ в рамках старой парадигмы развития этой системы технически не реализуемо.

Меры запретительного характера в отношении хозяйственной деятельности должны в существенной мере уступить место мерам, обеспечивающим условия гармоничного совмещения различных видов и укладов хозяйствования. Основой такого подхода должно стать нормативное закрепление дифференцированных режимов охраны и хозяйствования на конкретных территориях на основе детального природно-хозяйственного и этно-социального проектирования. Главная особенность такого подхода заключается в более детализированной настройке режимов хозяйствования на основе допускаемых к использованию технологий вместо акцента на перечнях видов деятельности, исключаемых как таковые.

Новые подходы к территориальным формам охраны природы должны смещать акцент с «природы вне человека и без человека» на повсеместное гармоничное совмещение задач хозяйственного использования территорий с сохранением их полноценной природной среды посредством нормативного закрепления режимов хозяйствования на основе комплексного проектирования с учетом местных особенностей.

Разработка методологии и методик проектирования дифференцированных режимов охраны и хозяйствования, обеспечивающих условия гармоничного совмещения интересов экономического и социального развития с интересами сохранения полноценных и устойчивых природных систем, благоприятной среды обитания человека – важная задача на пути совершенствования системы охраны природы России. Модели для отработки методик проектирования дифференцированных режимов охраны и хозяйствования - Байкальская природная территория, территории традиционного природопользования, биосферные полигоны.

Существующая практика развития системы ООПТ в отрыве от реального учета практических интересов регионов создает условия для возникновения экономических проблем и социальных конфликтов, связанных с не решающимися вопросами компенсации территориям и населению выпадающих доходов при образовании федеральных ООПТ и иных территорий с особым режимом охраны. Типичным примером являются проблемы, возникшие у Республики Бурятия в связи с созданием Байкальской природной территории.

ООПТ не должны оставаться инородными телами, органично вливаясь в инфраструктуру регионов, максимально используя в их интересах свой природоохранный, рекреационный, научный и интеллектуальный потенциал без ущерба для их профильных природоохранных задач.

Охраняемые территории должны перестать восприниматься в обществе как изолированные от внешнего мира островки экологического благополучия, как «вещи в себе». Они должны трансформироваться в общественном сознании в «вещи для нас», как объективно выполняющие важнейшие и ничем не заменимые функции, связанные с обеспечением все более дефицитных природных благ на основе рационального природопользования, соблюдения баланса экологических, социальных и экономических интересов.

В сложившихся условиях является целесообразной разработка нового более детально прописанного режима Байкальской природной территории, основывающегося на допускаемых к использованию технологиях, в качестве пилотного проекта по отработке методики проектирования и нормативного правового закрепления таких режимов, с возможностью его последующего тиражирования на другие территории страны.

Во исполнение Конституции Российской Федерации в части статей 9, 42 и 58 участники «круглого стола» рекомендуют:

1. Федеральному Собранию Российской Федерации:

1.1. Создать межведомственную рабочую группу по разработке и нормативному правовому закреплению нового режима функционирования Байкальской природной территории.

1.2. Внести изменения и дополнения в федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» в части:

- уточнения перечня категорий ООПТ;

- создания и функционирования охранных зон заповедников и национальных парков;

- образования и функционирования биосферных полигонов биосферных заповедников;

- обеспечения регулируемого туризма и отдыха;

- регулирования использования рекреационных ресурсов и арендных отношений в национальных парках;

- реорганизации, уточнения границ, создания и ликвидации ООПТ;

- взимания платы за посещение ООПТ;

- резервирования земельных участков для создания особо охраняемых природных территории;

- уточнения особенностей режимов особой охраны различных категорий ООПТ;

- возможности долевого финансирования федеральных ООПТ из региональных и муниципальных бюджетов;

- специфики обеспечения производства по делам об административных правонарушениях на ООПТ.

1.3. Согласовать нормы федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» с нормами природно-ресурсного и смежного законодательства (прежде всего, Земельным и Гражданским кодексами Российской Федерации и федеральными законами «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» и «О разграничении государственной собственности на землю»).

2. Правительству Российской Федерации:

2.1. Подготовить Президенту Российской Федерации предложения по созданию специализированного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего все функции государственного управления в сфере организации и функционирования особо охраняемых территорий.

2.2. Разработать государственную стратегию развития и совершенствования территориальных форм охраны природы в Российской Федерации, предусмотрев:

- интеграцию ООПТ в социально-экономическую инфраструктуру регионов;

- образование единого государственного органа по управлению ООПТ федерального значения, наделив его полномочиями по распоряжению природными ресурсами, объектами и землями ООПТ;

- порядок и организация работы по инвентаризации охраняемых природных объектов;

- финансовое обеспечение государственной задачи по обеспечению режима охраны и содержания ООПТ;

- компенсационные выплаты ООПТ за счет средств от платы за негативное воздействие на окружающую среду и из бюджетов субъектов Российской Федерации;

- арендные и сервитутные отношения на ООПТ в целях привлечения внебюджетных средств для развития их инфраструктуры и обеспечения режима охраны;

-экологическое страхование и другие экономические регуляторы природопользования и охраны окружающей среды на ООПТ;

- компенсационные выплаты гражданам, проживающим на землях ООПТ и имеющим там собственность.

2.3. Включить природоохранные мероприятия по закрытию Джидинского вольфрамово-молибденового комбината в список первоочередных мероприятий программы ликвидации прошлого экологического ущерба, намеченной к реализации Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

2.4. При формировании Федерального бюджета на 2010 год предусмотреть увеличение расходов федерального бюджета на особо охраняемые природные территории, включая проектирование нового режима Байкальской природной территории.

2.5. Разработать и утвердить Федеральную целевую программу «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории»;

2.6. Комиссии Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике рассмотреть возможности повышения вывозных таможенных пошлин на нефрит.

2.7. Принять решение об освоении Холоднинского полиметаллического месторождения, по которому лицензия на право пользования недрами была выдана до утверждения границ центральной экологической зоны Байкальской природной территории.

2.8. Принять меры по предотвращению дальнейшего разрушения архипелага о. Ярки, опоясывающего северную часть озера Байкал, реализовать технические мероприятия по предотвращению вредного воздействия вод на г. Улан-Удэ.

2.9. Внести изменения в Методику распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом коэффициентов, учитывающих транспортную доступность, лесистость территории, площадь защитных лесов, класса пожарной опасности по условиям погоды для конкретного субъекта Российской Федерации.

2.10. Внести изменения в Методику расчета субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий Российской Федерации по контролю, надзору, выдаче лицензий и разрешений в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания с учетом расчета материально-технического обеспечения и обеспечения основными средствами; объема расходов (норматив) на площадь среды обитания объектов животного мира в зависимости от видового состава и плотности расселения объектов животного мира, климатических условий и месторасположения конкретного субъекта Российской Федерации; расчета инспекторского состава.

2.11. Принять решение по использованию лесов для заготовки древесины арендаторами, перезаключившими договора аренды лесных участков до принятия поправок в постановление Правительства Российской Федерации от 30.08.2001 г. № 643 (в части запрещения заготовки древесины в центральной экологической зоны Байкальской природной территории).

2.12. Принять меры по внедрению наилучших существующих (доступных) технологий при интеграции ООПТ в социально-экономическую инфраструктуру регионов.

3. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:

3.1. Выполнить инвентаризацию ООПТ и произвести оценку эффективности функционирования и использования природно-ресурсного потенциала ООПТ с целью определения их значения в социально-экономическом развитии конкретного региона и в экономике страны в целом.

3.2. Разработать правовой механизм создания, ликвидации, функционирования и изменения границ особо охраняемых природных территорий и их отдельных участков.

3.3. Провести уточнение материалов функционального зонирования ООПТ с учетом сведений Государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра предприятий.

3.4. Разработать порядок резервирования земельных участков для организации новых ООПТ, как способ сохранения уникальных природных комплексов и объектов.

3.5. Разработать правовые механизмы организации регулируемого экологического туризма и отдыха на ООПТ, в том числе предоставления финансовых гарантий на случай нанесения вреда окружающей среде.

3.6. Разработать правовой механизм, определяющий адекватную административную ответственность за нарушение режима ООПТ, в том числе за браконьерство, нарушение плодородного слоя, несанкционированную разработку полезных ископаемых.

3.7. Подготовить поправки в действующее законодательства, для устранения препятствий созданию на федеральном уровне территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, и разработать правовой механизм, обеспечивающий защиту законных интересов и участие коренных малочисленных народов и приравненных к ним групп населения в планировании, организации и функционировании ООПТ и участков морских пространств.

3.8. Провести аттестацию руководящих работников ООПТ и разработать программы формирования и расстановки кадров и программы повышения квалификации и переподготовки, включив специальности по экономике и развитию прилежащих территорий и зон рекреации.

3.9. Разработать меры по устранению противоречий между организационной формой управления ООПТ и социальной защищенностью их работников.

3.10. Провести анализ действующего в сфере ООПТ законодательства, и подготовить предложения по его реформированию с учетом реальных социально-экономических условий и требований международных конвенций и соглашений.

3.11. Разработать с привлечением сотрудников БНЦ СО РАН и утвердить нормативы предельно-допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также с перечень вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал, с проведением общественных обсуждений в Республики Бурятия и Иркутской области.

3.12.Пересмотреть по Республике Бурятия региональный перечень общераспространенных полезных ископаемых в части включения в него минеральных вод и грязей.

3.13. Определить критерии выделения участков недр местного значения с целью вовлечения в использование мелких месторождений полезных ископаемых или месторождений с низким содержанием полезных компонентов.

3.14. Завершить разработку и утверждение Основных правил использования водных ресурсов озера Байкал и Ангарского каскада ГЭС с учетом исполнения требований постановления Правительства Российской Федерации от 26.03. 2001 г. № 234 «О предельных значениях уровня воды озера Байкал при осуществлении хозяйственной и иной деятельности».

3.15. Предусмотреть в плане НИР на 2010 и последующие годы средства на разработку нового режима функционирования Байкальской природной территории.

4. Минэкономразвития России, Минприроды России, РАН:

4.1. Обеспечить в 2010 и последующих годах проведение научно-исследовательских работ по направлению: «Разработка новой концепции природоохранного законодательства, обеспечивающего эффективное и неистощительное использование природно-ресурсного потенциала страны».

5. Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий:

5.1. Предусмотреть в плане НИР на 2010 и последующие годы средства на разработку нового режима функционирования Байкальской природной территории в части обеспечения безопасности реализации экономических и инфраструктурных проектов.

6. Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий:

6.1. Рассмотреть возможность создания филиала федерального противопожарного центра на Байкальской природной территории.

7. Правительству Республики Бурятия:

7.1. Разработать и реализовать пилотный проект по отработке механизмов включения ООПТ в социально-экономические программы развития Байкальской природной территории.

7.2. Предусмотреть в плане работ на 2010 и последующие годы средства на разработку нового режима функционирования Байкальской природной территории.

7.3. Обеспечить административную поддержку инициатив созданию новых рабочих мест по развитию традиционных промыслов и ремесел.

8. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

8.1. Активнее использовать право законодательной инициативы, в том числе консолидированной законодательной инициативы, по внесению дополнений и изменений в федеральные законы, разработке федеральных законов, обеспечивающих эффективное функционирование ООПТ.

9. Ассоциации экологического страхования:

9.1. Подготовить предложения по разработке и осуществлению проекта экологического страхования на территории Республики Бурятия.

Председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды В.П.ОРЛОВ

Бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов в России»

© 1998-2021, Национальное информационное агентство «Природные ресурсы». При перепечатке ссылка на источник обязательна
Адрес: 108811, г. Москва, г.п. Московский, п/я 1627, НИА-Природа
Тел.: 8 (903) 721-43-65, e-mail: nia_priroda@mail.ru