Поиск:

Авторизация

Логин:
Пароль:
Запомнить меня на этом компьютере
  Забыли свой пароль?
  Регистрация




Юбилей базового Закона

17.02.2022 19:28:00

Двадцать лет назад, 10 января 2002 г. был принят федеральный закон «Об охране окружающей среды» №7-ФЗ. В его подготовке от МПР России принимал участие автор настоящей статьи. В этот период Госдумой проект ФЗ «Об охране окружающей среды» был принят во втором чтении (18 октября 2001 г.). Председатель Комитета Госдумы по экологии Владимир Грачев обратился к Министру природных ресурсов РФ Виталию Артюхову с просьбой выразить благодарность и премировать членов Рабочей группы за выполнение особо важного задания (письмо от 21 октября 2001 №3.13-21/163).

Настоящий Закон пришел на смену Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. №2061-1, подписанный Председателем Верховного Совета РСФСР Русланом Хасбулатовым. За это время в стране произошли существенные изменения, повлиявшие на все сферы общественной жизни. Был принят пакет законов, составляющих базу природоохранного законодательства (ФЗ «О недрах», «Об особо охраняемых природных территориях», «О животном мире», Водный и Лесной кодексы РФ и др.). На первое место выдвигается необходимость создания эффективной системы охраны природы, способствующей устойчивому развитию России. Согласно Преамбуле, принятый Федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду (земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство), как важнейшую составляющую окружающей среды. Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, международными договорами РФ, а также отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санэпидблагополучия населения, регулируются законодательством о санэпидблагополучии населения и законодательством об охране здоровья (п.п.5,6 ст.2). Т.е., природные объекты – естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы подлежат в первоочередном порядке охране от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности (ст.ст.1,3,4).

По сравнению с Законом РСФСР в ФЗ внесена ст. 1 «Основные понятия», содержащая 36 понятий и определений. Считаю важным отметить, что понятие «наилучшая существующая технология – технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов», которую удалось внести уже перед самым принятием Закона. Расширены основные принципы охраны окружающей среды (с 6 до 23), включая, например, принцип приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов, презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, независимость контроля в области охраны окружающей среды и т.д. (ст. 3). Установлены права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды (ст.12). Конкретизированы методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды (Гл. IV). Нормирование в области охраны окружающей среды определено в установлении нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности; расширены и детализированы требования к разработке нормативов, в том числе, обязательное проведение научно-исследовательских работ по обоснованию нормативов, которые разрабатываются с учетом природных особенностей территорий и акваторий (ст.ст. 19-22); что технологические нормативы устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов (ст.23).Установлены дифференцированные требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (Гл. VII, включающая 24 статьи). Более четко определены задачи, права и обязанности всех форм экоконтроля (государственного, муниципального, производственного, общественного (Гл. XI). Установлена имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды (Гл. XIV).

Отдельно хочу отметить, что большой вклад в подготовку Закона внесла сотрудник Комитета Госдумы по экологии Марина Егорова.

За прошедшие 20 лет в Закон внесено много изменений и дополнений, большей частью связанных с переходом на технологическое нормирование и в настоящее время Закон действует в редакции от 1 января 2018 года.

Хотелось бы отметить некоторые вопросы из практики правоприменения данного закона, применительно, в частности, к поверхностным водам и с учетом судебных экспертных заключений, свидетельствующие о необходимости корректировки отдельных статей и внесения дополнений в основные понятия. Это, прежде всего, связано с проблемой исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие негативного изменения водного объекта в результате его загрязнения, исчисления платы за негативное воздействие на водные объекты, оценки вреда водным биоресурсам от загрязнения их среды обитания и применения при этом нормативов качества вод, прежде всего нормативов ПДК веществ,

Так, например, основанием для исчисления размера вреда являются факты, подтверждающие негативное изменение водного объекта в результате его загрязнения, которое повлекло за собой деградацию естественной экосистемы водного объекта и истощение его ресурсов, и этим доказывается наличие вреда. Слова «деградация естественных экологических систем водного объекта и истощение его ресурсов» являются ключевыми. Поскольку законодателем не установлены понятия «деградация естественных экологических систем»» и «истощение природных ресурсов», этим самым исчисление размера вреда, причиненного водному объекту, как правило, производится по факту превышения нормативов допустимого сброса (НДС) и «рыбохозяйственных» нормативов ПДКрх веществ в воде водного объекта, отождествляя исчисления платы за негативное воздействие с исчислением размера вреда, и априори устанавливая причинение вреда без доказательства его наличия, при отсутствии фактов деградации естественной водной экосистемы и истощения природных ресурсов.

Деградация естественных водных экосистем, за исключением чрезвычайных и аварийных ситуаций природного и техногенного происхождения, в результате загрязнения представляет собой длительный процесс, согласно данных наблюдений и исходя из естественно-научного понимания, в течение которого (как правило, от 3-х и более лет) стабильно сохраняются высокие концентрации загрязняющих веществ, в т.ч. опасных, и наблюдается снижение видового разнообразия, способности естественной экосистемы к самовосстановлению и др. При этом, как показывает практика, определяющими являются показатели состояния ихтиофауны (а не водного биоресурса), как высшего трофического звена водной экосистемы, интегрально отражающего состояния всех ее звеньев. Информация о составе рыбного населения, условиях обитания рыб имеется в большинстве случаев.

Другой пример по корректировке понятия «природные ресурсы, которые означают компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность» (ст.1). Считаем правильным отнести к природным ресурсам только часть компонента природной среды, природного объекта и природно-антропогенного объекта (именно «часть»), при изъятии которой для использования в настоящей и последующей хозяйственной и иной деятельности сохраняется способность экосистемы к естественному восстановлению живых ресурсов, водных ресурсов, и ограниченному использованию других не живых ресурсов (минеральных, энергетических и др.).

Следует отметить, что Водным кодексом РФ установлено понятие «истощение вод», как «постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод» (ст.1) Причиной ухудшения качества вод является их загрязнение. Понятие «загрязнение окружающей среды», согласно Федеральному закону, означает «поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду», т.е. более расширительное понятие, которое включает в себя в том числе и сокращение запасов воды.

Согласно ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. №166-ФЗ, к водным биоресурсам отнесены «рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы», ст.1 (видимо, обитающие в морях, реках, озерах, водохранилищ). Из среды их обитания обоснованно изымается только часть водных биоресурсов (вылов), исходя из того, что все водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы, представляют собой живой элемент естественной водной экосистемы, ее составную часть. Указанным Законом понятие «среда обитания водных биоресурсов» не установлено.

Исходя из изложенного, в Закон необходимо внести такие понятия, как «деградация естественной экологической системы», «истощение природных ресурсов», а также скорректировать понятие «природные ресурсы», как часть компонента природной среды, природного объекта и природно-антропогенного объекта.

Также необходимо внести в Закон такие понятия, как «природный фон – химические, физические, биологические показатели или их совокупность, характеризующие естественное состояние компонентов природной среды и нормальное функционирование естественных экологических систем», и «целевые показатели качества окружающей среды», которые устанавливаются для поэтапного достижения технологических нормативов при внедрении наилучших доступных технологий.

Следует отметить, что в Законе, например, ст. 27 «Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую сред», не может быть реализована и подлежит отмене. Произошла подмена двух понятий: «величина антропогенной нагрузки» и «нормативов допустимой антропогенной нагрузки». Величина антропогенной нагрузки, например, для водного объекта, складывается из нескольких величин - сброса загрязняющих веществ и стока (в т.ч. диффузного) загрязняющих веществ с территории водосборного бассейна, поступления веществ с мокрыми и твердыми осадками на акваторию водного объекта и вследствие массопереноса, и которая в своей совокупности не может подлежать контролю. Госрегулированию в лице госнадзора, а также производственного экоконтроля подлежат нормативы сброса/выброса, то есть нормативы допустимого воздействия на окружающую, которые устанавливаются для юридических и физических лиц - природопользователей в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности.

Остается не понятным «замораживание» ст. 57 «Порядок установления зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций», в части п. 1 «Порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия», который должен быть установлен законодательством о зонах экологического бедствия. Дело в том, что этот законопроект рассматривался во втором чтении Комитетом Госдумы по экологии еще в 2004 году. В связи с этим «заморожена» реализация ст. 67 Водного кодекса РФ «Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций на водных объектах, предотвращение негативного воздействия вод и ликвидация его последствий», согласно которой зонами экологического бедствия могут объявляться водные объекты и речные бассейны, в которых в результате техногенных и природных явлений происходят изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного мира, другим объектам окружающей среды.

Резюмируя изложенное, можно сказать, что закон/законы в области охраны окружающей среды, как живой организм, требуют постоянного внимания и при необходимости обновления отдельных норм, требований, положений.

В. КУЗЬМИЧ, к.б.н., эколог-эксперт, г.н.с. НИА-Природы


Бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов в России»

© 1998-2021, Национальное информационное агентство «Природные ресурсы». При перепечатке ссылка на источник обязательна
Адрес: 108811, г. Москва, г.п. Московский, п/я 1627, НИА-Природа
Тел.: 8 (903) 721-43-65, e-mail: nia_priroda@mail.ru